ANNOTATIE OVER DEFINITIES ‘BOUWWERK’ MODELBOUWVERORDENING EN BESTEMMINGSPLAN + DEFINIËRING BOUWWERK IN DE OMGEVINGSWET, GST. 2019/84

In het juridische vakblad de Gemeentestem (Gst. 2019/84) is een annotatie verschenen van mr. Yuval Schönfeld van Tonnaer Adviseurs in Omgevingsrecht over de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State van 5 december 2018 (ECLI:NL:RVS:2018:3952). Dit artikel geeft een samenvatting van de annotatie die u op deze pagina kunt downloaden.

1.  Deze uitspraak is relevant omdat hierin wordt ingegaan op de relatie tussen de definitie van het begrip ‘bouwwerk’ uit het bestemmingsplan en de interpretatie van dezelfde term in het kader van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo). Het gaat hier dus om de interpretatie van het begrip ‘bouwwerk’ in een handhavingszaak inzake een zonder omgevingsvergunning voor de activiteit bouwen (artikel 2.1, lid 1, onder a Wabo) aangelegd houten looppad. Onder nr. 2 wordt ingegaan op de relatie tussen de definitie uit de Modelbouwverordening en een in het bestemmingsplan opgenomen omschrijving van deze term. Onder nr. 3 wordt afgesloten met een doorkijk naar de definiëring van het begrip ‘bouwwerk’ onder de Omgevingswet.

2. Appellant heeft in deze zaak een looppad aangelegd van houten planken met een lengte van circa 55 meter zonder dat hiervoor een omgevingsvergunning voor bouwactiviteiten is verleend. Het college heeft hiervoor aan appellant een last onder dwangsom opgelegd. In het geding is of het houten looppad moet worden gekwalificeerd als een ‘bouwwerk’. Reeds sinds de inwerkingtreding van de Wabo op 1 oktober 2010 wordt als vaste lijn in de jurisprudentie gehanteerd dat het begrip ‘bouwwerk’ in deze wet als zodanig niet is omschreven en dat er ook in het kader van de Wabo (net zoals eerder onder het regime van de Woningwet) aangesloten kan worden bij de definiëring van dit begrip in de Modelbouwverordening (zie bijvoorbeeld ABRvS 17 oktober 2018, ECLI:NL:RVS:2018:3381 en ABRvS 17 juli 2013, ECLI:NL:RVS:2013:3132). In de Modelbouwverordening wordt een ‘bouwwerk’ als volgt omschreven:

“elke constructie van enige omvang van hout, steen, metaal of ander materiaal, die op de plaats van bestemming hetzij direct of indirect met de grond verbonden is, hetzij direct of indirect steun vindt in of op de grond, bedoeld om ter plaatse te functioneren”.  

De definitie van dit begrip uit het geldende bestemmingsplan is bij de beoordeling van de vraag of het houten looppad in casu een bouwwerk is, en dus of een omgevingsvergunning voor de activiteit bouwen is vereist, niet van belang. In het in deze casus aan de orde zijnde bestemmingsplan “Buitengebied Waterland 2013” wordt ‘bouwwerk’ als volgt gedefinieerd (het voornoemde bestemmingsplan is raadpleegbaar via www.ruimtelijkeplannen.nl) :

“elke constructie van enige omvang van hout, steen, metaal of ander materiaal, welke hetzij direct of indirect met de grond verbonden is hetzij direct of indirect steun vindt in of op de grond”.

Deze begripsbepaling, die ietwat anders luidt dan de definitie uit de Modelbouwverordening, legt vast wat in de planregels van het bestemmingsplan onder bouwwerk wordt bedoeld, maar niet wat in artikel 2.1, lid 1, onder a, Wabo hiermee wordt verstaan. Bij de beoordeling of handhavend kan worden opgetreden ten aanzien de overtreding van artikel 2.1, lid 1, onder a Wabo dient aan de definitie uit de Modelbouwverordening te worden getoetst en niet aan genoemde omschrijving uit het bestemmingsplan.

De gemeentelijke wetgever heeft bij gebreke van een formeel wettelijke definitie van het begrip ‘bouwwerk’ zich geroepen gevoeld om zelf een omschrijving van het begrip neer te leggen in de Modelbouwverordening. Doorgaans overwoog de Afdeling als tussenstap nog dat voor de uitleg van het begrip ‘bouwwerk’ het spraakgebruik richtinggevend dient te zijn, waarbij vervolgens aansluiting kan worden gezocht bij de Modelbouwverordening (zie ABRvS 4 mei 2005, ECLI:NL:RVS:2005:AT5123, Gst. 2005/162, m. nt. J.M.H.F. Teunissen). Uit de uitspraak ABRvS 13 mei 1996, ECLI:NL:RVS:1996:AE9810, Gst. 1997, afl. 7055, 6, m. nt. J.M.H.F. Teunissen volgt dat de Afdeling de begripsomschrijving van ‘bouwwerk’ uit de Modelbouwverordening in de praktijk goed hanteerbaar acht en goed vindt aansluiten bij wat in het spraakgebruik onder bouwwerk wordt verstaan. Van deze omschrijving mag worden uitgegaan, niet omdat de gemeentelijke wetgever daartoe een bevoegdheid heeft, maar omdat die omschrijving correspondeert met het spraakgebruik. Het is immers niet de bedoeling dat de bestemmingsplanwetgever een van bovenstaande definitie afwijkende omschrijving van het begrip ‘bouwwerk’ zou mogen formuleren. Anders zou de gemeentelijke wetgever het in de hand hebben om via de begripsomschrijving van ‘bouwwerk’ de reikwijdte van de Wabo, met name het wettelijk verbod om te bouwen zonder omgevingsvergunning, te bepalen. Een vergelijkbaar oordeel als in de onderhavige Afdelingsuitspraak over het niet mogen hanteren van de bestemmingsplandefinitie van het begrip ‘bouwwerk’ bij het toetsen aan artikel 2.1, lid 1, onder a Wabo is ook al in de lagere rechtspraak uitgesproken, en wel in de uitspraak van de rechtbank Gelderland van 14 juli 2017, ECLI:NL:RBGEL:2017:3693. Hier was aan de orde of zogenoemde varkenshutten zijn te kenschetsen als een bouwwerk en dus of er werd gehandeld in strijd met zowel artikel 2.1, lid 1, onder a Wabo (de activiteit bouwen zonder omgevingsvergunning) als artikel 2.1, lid 1, onder c Wabo (de activiteit handelen in strijd met het bestemmingsplan). De rechtbank overweegt dat de definitie uit het bestemmingsplan naar zijn aard niet relevant is voor de uitleg of het bouwverbod uit artikel 2.1, lid 1, onder a Wabo wordt overtreden. Daarvoor wordt in de vaste Afdelingsjurisprudentie aansluiting gezocht bij de begripsbepaling uit de Modelbouwverordening. De varkenshutten voldoen volgens de rechtbank aan de begripsomschrijving uit de Modelbouwverordening. De omschrijving van dit begrip uit het bestemmingsplan zou wel relevant kunnen zijn voor de uitleg of er gehandeld is in strijd met het bestemmingsplan (artikel 2.1, lid 1, onder c Wabo).

Lees verder na de afbeelding

3. Tot slot nog een doorkijk naar de komende Omgevingswet. In tegenstelling tot de Wabo (en eerder de Woningwet) zal de Omgevingswet wél een definitie bevatten van het begrip ‘bouwwerk’. In de Omgevingswet, zoals gepubliceerd in het Staatsblad (Stb. 2016, nr. 156, p. 98), was de volgende omschrijving opgenomen van dit begrip in de bijlage bij artikel 1.1 van de Omgevingswet (‘begripsbepalingen’):

“constructie van enige omvang van hout, steen, metaal of ander materiaal, die op de plaats van bestemming hetzij direct of indirect met de grond verbonden is, hetzij direct of indirect steun vindt in of op de grond, bedoeld om ter plaatse te functioneren, met inbegrip van de daarvan deel uitmakende bouwwerkgebonden installaties”.

In de memorie van toelichting bij de Omgevingswet (Kamerstukken II, 2013-2014, 33 962, nr. 3, p. 616) wordt aangegeven dat met deze definiëring wordt aangesloten bij de omschrijving die momenteel is opgenomen in de Modelbouwverordening van de VNG. Daarmee is verzekerd dat de in tientallen jaren opgebouwde jurisprudentie over dat begrip van toepassing blijft, hetgeen uit oogpunt van rechtszekerheid en voor de uitvoeringspraktijk van grote betekenis is. In de Omgevingswet wordt de definitie van het begrip uit de Modelbouwverordening echter uitgebreid met de zinsnede ‘met inbegrip van de daarvan deel uitmakende bouwwerkgebonden installaties’. Voor de duidelijkheid is aan de begripsomschrijving toegevoegd dat het moet gaan om bouwwerkgebonden installaties, zoals een rookmelder of een brandmeldinstallatie. Niet bedoeld zijn hier installaties die in het gebouw aanwezig zijn in verband met bedrijfsmatige processen, zoals een oven in een bakkerij of de koel- en vriesmeubelen in een supermarkt (Kamerstukken II, 2013-2014, 33 962, nr. 3, p. 616). Middels de Invoeringswet Omgevingswet (Kamerstukken II, 2017-2018, 34 986, nr. 2, p. 84 en Kamerstukken I, 2018-2019, 34 986, A, p. 87) is aan de definitie van ‘bouwwerk’ nog de volgende zinsnede toegevoegd: “anders dan een schip dat wordt gebruikt voor verblijf van personen en dat is bestemd en wordt gebruikt voor de vaart.” Hiermee gaat de in de (Invoeringswet) Omgevingswet gecodificeerde begripsomschrijving van ‘bouwwerk’ als volgt luiden:

“constructie van enige omvang van hout, steen, metaal of ander materiaal, die op de plaats van bestemming hetzij direct of indirect met de grond verbonden is, hetzij direct of indirect steun vindt in of op de grond, bedoeld om ter plaatse te functioneren, met inbegrip van de daarvan deel uitmakende bouwwerkgebonden installaties, anders dan een schip dat wordt gebruikt voor verblijf van personen en dat is bestemd en wordt gebruikt voor de vaart”.

Tonnaer Adviseurs helpt u verder!      

Heeft u behoefte aan juridisch advies over de interpretatie van het begrip ‘bouwwerk’ of andere Wabo-gerelateerde vragen? Of heeft u vragen over een andere omgevingsrechtelijke dan wel planologische kwestie?  Neem dan telefonisch contact op met mr. Yuval Schönfeld (tel. 040-2571336). Tonnaer Adviseurs kan ondersteuning bieden door middel van de deskundigheid van onze juristen en planologen. Zij staan klaar om u te adviseren!