ANNOTATIE OVER RELATIE TUSSEN OMZETTINGSVERGUNNING OP GROND VAN DE HUISVESTINGSWET 2014 EN DE OMGEVINGSVERGUNNING, GST. 2019/125

In het juridische vakblad de Gemeentestem (Gst. 2019/125) is een annotatie verschenen van mr. Yuval Schönfeld van Tonnaer Adviseurs in Omgevingsrecht over de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State van 27 maart 2019 (ECLI:NL:RVS:2019:944). Dit artikel geeft een samenvatting van de annotatie die u op deze pagina kunt downloaden.

1.   In de geannoteerde uitspraak is de wijziging van het gebruik van een eengezinswoning naar kamergewijze verhuur aan de orde. Hiervoor was zowel een omgevingsvergunning voor het afwijken van het bestemmingsplan noodzakelijk als een omzettingsvergunning ingevolge de Huisvestingswet 2014 (verder: Huisvestingswet). Deze uitspraak is reden voor een naschrift omdat hierin nader wordt ingegaan op de vraag of er sprake is van een koppeling tussen de omgevingsvergunning krachtens de Wabo en de omzettingsvergunning op grond van de Huisvestingswet. Ook wordt in deze uitspraak de vraag beantwoord of een omzettingsvergunning een zaaksgebonden vergunning is.

2. Van belang is dat voor het omzetten van een eengezinswoning naar onzelfstandige woonruimten meerdere publiekrechtelijke toestemmingen noodzakelijk kunnen zijn. Als het bestemmingsplan een dergelijke transitie niet toelaat, is een omgevingsvergunning voor het afwijken van het bestemmingsplan vereist. Ook kan het zijn dat een omgevingsvergunning voor bouwactiviteiten (artikel 2.1, lid 1, onder a Wabo) in een dergelijk geval nodig is. Daarnaast dient men dan vaak ook te beschikken over een zogenoemde omzettingsvergunning krachtens de Huisvestingswet. De Huisvestingswet is op 1 januari 2015 in werking getreden (Staatsblad 2014, nr. 248) en regelt onder andere de woonruimteverdeling in geval van schaarste en het woningvoorraadbeheer via een Huisvestingsverordening.

3. Een interessant aspect van de afgedrukte uitspraak is of de desbetreffende omzetting kan worden aangemerkt als een ‘project’ in de zin van de Wabo en derhalve valt onder een van de categorieën van vergunningplichten zoals genoemd in artikel 2.1 en 2.2 Wabo, dan wel er anderszins een koppeling bestaat tussen de omgevingsvergunning en de omzettingsvergunning. In artikel 2.1 Wabo is de omzetting van woonruimte niet als project aangewezen. Artikel 2.2 Wabo ziet op activiteiten waarvoor op grond van een provinciale of gemeentelijke verordening een vergunning of ontheffing is vereist. In dat geval geldt een zodanige bepaling als een verbod om een project, voor zover dat geheel of gedeeltelijk uit die activiteiten bestaat, uit te voeren zonder omgevingsvergunning. Een omzettingsvergunning is dus ook niet aangewezen in artikel 2.2, lid 1 Wabo. Bij verordening kunnen op grond van artikel 2.2, lid 2 Wabo ook andere activiteiten dan die worden genoemd in artikel 2.2, lid 1 onder de reikwijdte van de vergunningplicht worden gebracht. Het gaat hier wel slechts om activiteiten die van invloed kunnen zijn op de fysieke leefomgeving. De vraag zou kunnen rijzen of een omzettingsvergunning op grond van de Huisvestingsverordening niet onder de reikwijdte van artikel 2.2, lid 2 Wabo zou kunnen vallen. In de parlementaire geschiedenis bij de Invoeringswet Wabo (Kamerstukken II, 2006-2007, 30 844, nr. 3, p. 155) is het oordeel terug te vinden van de wetgever of vergunningen krachtens de Huisvestingswet zien op de bescherming van de fysieke leefomgeving. Beschreven is dat (voorlopig) wordt afgezien van integreren of aanhaken wegens lastige inpasbaarheid van het doel en afwegingskader van de Huisvestingswet in dat van de Wabo (welke betrekking heeft op de fysieke leefomgeving). De Afdeling concludeert in r.o. 9.2 van de onderhavige uitspraak ook dat er géén koppeling bestaat tussen de omgevingsvergunning en een omzettingsvergunning. De vergunningplicht voor het omzetten vloeit rechtstreeks voort uit artikel 21 van de Huisvestingswet. Een dergelijke omzetting is niet aangewezen als een project als bedoeld in artikel 2.1 Wabo. Evenmin gaat het hier om een project zoals bedoeld in artikel 2.2, lid 1 of 2 Wabo, waarvoor een omgevingsvergunning is vereist op grond van een gemeentelijke verordening. Ook in de Omgevingswet wordt het regime van de Huisvestingswet vooralsnog niet geïntegreerd (zie de volgende stukken uit de parlementaire geschiedenis in verband met de behandeling van de Omgevingswet en de bijbehorende Invoeringswet: Kamerstukken II, 2013-2014, 33 962, nr. 3, p. 327, Kamerstukken II, 2018-2019, 34 986, nr. 7, p. 23 en Kamerstukken II, 19 februari 2019, nr. 55, item 28, p. 39). Daar wordt beschreven dat het op dit moment nog niet makkelijk en verstandig is om de Huisvestingswet in de Omgevingswet te integreren, ook omdat het beleid rondom huisvesting nog in beweging is. Er komt volgens de minister in de toekomst wel een moment dat integratie in de Omgevingswet alsnog zou kunnen worden bezien. Andere kwesties rond het huisvestingsbeleid dienen echter eerst te worden aangepakt voordat een integratie in de Omgevingswet aan de orde kan zijn.

4. Dat er bij de omgevingsvergunning respectievelijk de omzettingsvergunning sprake is van separate vergunningstelsels met eigen toetsingskaders volgt ook uit andere Afdelingsjurisprudentie. In een Afdelingsuitspraak van 30 mei 2018 (ABRvS 30 mei 2018, ECLI:NL:RVS:2018:1767) werd door appellant naar voren gebracht dat het college had moeten overgaan tot verlening van een omgevingsvergunning voor het afwijken van het bestemmingsplan omdat hij wel in aanmerking komt voor een omzettingsvergunning. Volgens de Afdeling faalt dit betoog reeds omdat het toetsingskader voor het verlenen van een omgevingsvergunning niet gelijk is aan dat voor het verlenen van een omzettingsvergunning. Over de relatie tussen een omzettings- en een omgevingsvergunning wordt ook ingegaan in de uitspraak ABRvS 4 april 2018, ECLI:NL:RVS:2018:1116. Appellant, die opkwam tegen de verleende omgevingsvergunning voor bouwen, betoogde dat miskend was dat een omzettingsvergunning was vereist voor het project en dat daardoor de aanvraag voor de omgevingsvergunning voor bouwactiviteiten niet-ontvankelijk had moeten worden verklaard. De Afdeling was het hier niet mee eens en overwoog dat de enkele omstandigheid dat geen omzettingsvergunning is verleend niet betekent dat het college geen omgevingsvergunning voor bouwactiviteiten kon verlenen, nu de Wabo een omzettingsvergunning niet als vereiste voor verlening van de omgevingsvergunning kent (zie in dezelfde zin ook: ABRvS 16 januari 2013, ECLI:NL:RVS:2013:BY8500 en ABRvS 25 september 2013, ECLI:NL:RVS:2013:1250). Huisvestingsaspecten spelen bij de besluitvorming omtrent de omgevingsvergunning voor bouwactiviteiten immers geen rol en komen aan de orde bij vergunningverlening op grond van de Huisvestingswet (zie de noot van B. Rademaker in TBR 2012/185 bij ABRvS 15 augustus 2012, ECLI:NL:RVS:2012:BX4682).

5. De rechtsvraag of een omzettingsvergunning is aangewezen als ‘project’ zoals bedoeld in de Wabo was relevant vanwege de vraag aan wie de desbetreffende omzettingsvergunning in dit geval is verleend en of een dergelijke vergunning al dan niet als een zaaksgebonden vergunning kan worden aangemerkt. In artikel 23 van de Huisvestingswet is immers bepaald dat een omzettingsvergunning slechts kan worden aangevraagd door de eigenaar van de woonruimte respectievelijk het gebouw. Uit de memorie van toelichting  (Kamerstukken II, 2009-2010, 32 271, nr. 3, p. 52) bij deze wet volgt ook de achterliggende reden van dit vereiste. Om zeker te stellen dat de eigenaar van de betrokken woonruimte respectievelijk het gebouw instemt met de voorgenomen activiteiten kan alleen de eigenaar de benodigde (omzettings)vergunning aanvragen. Daarmee is ook duidelijk dat die eigenaar kan worden aangesproken op de activiteiten. In casu waren de vergunningen aangevraagd door appellant. Appellant betoogde bij de Afdeling dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat de vergunning is verleend aan een ander dan de eigenaar. Appellant stelt dat het een administratieve vergissing was en dat hij de vergunning op eigen naam heeft aangevraagd. Deze vergissing kon volgens hem in bezwaar worden hersteld, mede omdat de vergunning blijkens artikel 2.25 Wabo verbonden blijft aan de woning, ook bij overgang van de eigendom. In artikel 2.25, lid 1 Wabo is bepaald dat een omgevingsvergunning geldt voor eenieder die het project uitvoert waarop zij betrekking heeft. De vergunninghouder draagt ervoor zorg dat de aan de omgevingsvergunning verbonden voorschriften worden nageleefd. De Afdeling oordeelt echter dat artikel 2.25 Wabo, dat betrekking heeft op de overdraagbaarheid van een omgevingsvergunning, niet van toepassing is op een omzettingsvergunning ingevolge de Huisvestingswet. Dit omdat de Wabo hierop niet van toepassing is (om de redenen zoals in onderhavige noot reeds is uitgewerkt onder nr. 3). Gelet hierop faalt volgens de Afdeling het betoog van appellant dat de omzettingsvergunning zaaksgebonden is als bedoeld in artikel 2.25 Wabo.  Appellant heeft op het aanvraagformulier verklaard dat hij eigenaar is van de woning. Deze verklaring is echter niet juist, omdat appellant de woning nooit in eigendom heeft gehad. Dit betekent dat de aanvraag is gedaan in strijd met artikel 23 Huisvestingswet en dat het college de omzettingsvergunning ten onrechte aan appellant heeft verleend.