ANNOTATIE OVER GEFASEERDE OMGEVINGSVERGUNNINGVERLENING, GST. 2019/125

In het juridische vakblad de Gemeentestem (Gst. 2019/174) is een annotatie verschenen van mr. Yuval Schönfeld van Pouderoyen Tonnaer over de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State van 29 mei 2019 (ECLI:NL:RVS:2019:1754). Dit artikel geeft een samenvatting van de annotatie die u op deze pagina ook kunt downloaden.

1.    De geannoteerde uitspraak heeft betrekking op gefaseerde verlening van omgevingsvergunningen (geregeld in artikel 2.5 Wabo) en de vraag of artikel 4.5, lid 2 Bor (bij de aanvraag om een beschikking fase 1 vermeldt de aanvrager uit welke activiteiten het gehele project zal bestaan) er aan in de weg staat om activiteiten toe te voegen aan een gefaseerde aanvraag om omgevingsvergunning waarop nog niet is beslist. Onder nr. 2 worden de aan de orde zijnde feiten uit de casus geschetst. In nr. 3 worden enkele van de meest in het oog springende overwegingen uit de Afdelingsuitspraak nader geanalyseerd.  Onder andere wordt ingegaan op de vraag of de aanvraag fase 1 nog nader uitgebreid mag worden met een nieuwe activiteit, die eerst als activiteit fase 2 was aangevraagd. Afgesloten wordt met een korte blik op de komende Omgevingswet.

2. De casus had betrekking op het volgende. Appellant heeft op 22 september 2014 een omgevingsvergunning fase 1 aangevraagd voor het realiseren van een hotelvoorziening met parkeergelegenheid. De aanvraag fase 1 ziet op de activiteiten ‘handelen in strijd met het bestemmingsplan’ en ‘slopen’. Op 10 juli 2015 is de aanvraag voor de activiteit handelen in strijd met het bestemmingsplan geweigerd (krachtens artikel 2.1, lid 1, onder c Wabo). De activiteit is namelijk niet in strijd met het bestemmingsplan en daardoor kan geen omgevingsvergunning voor genoemde activiteit worden verleend (uit eerdere jurisprudentie volgt deze conclusie ook al: als géén omgevingsvergunning voor een bepaalde activiteit is vereist, dan moet een vergunningaanvraag die hier toch op ziet worden afgewezen, zie ABRvS 17 januari 2018, ECLI:NL:RVS:2018:146 en ABRvS 27 juni 2018, ECLI:NL:RVS:2018:2125). Op 19 december 2014 is de aanvraag fase 2 ingediend, bestaande uit de activiteiten ‘bouwen’ en ‘brandveilig gebruik’. De aanvraag is buiten behandeling gesteld, omdat de aanvraag niet voldeed aan de indieningsvereisten uit de Ministeriële regeling omgevingsrecht (verder: Mor) en binnen de daarvoor gestelde termijn geen aanvullende gegevens zijn ontvangen. De Friese Uitvoeringsdienst Milieu en Omgeving FUMO (hierna: FUMO) heeft aangegeven dat de omgevingsvergunning kon worden verleend als de activiteit ‘bouwen’ wordt toegevoegd aan de aanvraag fase 1. Appellant heeft vervolgens op 8 juli 2015 de aanvraag fase 1 aangevuld met de activiteit ‘bouwen’. In een brief van 9 juli 2015 wordt gemeld dat een nieuwe aanvraag fase 2 zal worden ingediend voor de activiteit ‘brandveilig gebruik’ zodra de omgevingsvergunning fase 1 is verleend. De aanvulling van de aanvraag van 8 juli 2015, de brief van appellant van 9 juli 2015 en de besluiten van 10 juli 2015 hebben elkaar gekruist. Wat er zij van het standpunt van het college dat het bij het nemen van de primaire besluiten van 10 juli 2015 geen rekening meer kon houden met de door appellant ingediende stukken van 8 en 9 juli 2015, geldt dat appellant zijn aanvraag voor fase 1 heeft aangevuld. Het college had bij de volledige heroverweging in bezwaar moeten constateren dat ten tijde van de besluiten van 10 juli 2015 een aanvraag om omgevingsvergunning fase 1 ter beoordeling voorlag bestaande uit de aangevraagde activiteiten ‘handelen in strijd met het bestemmingsplan’, ‘slopen’ alsmede de later aangevraagde activiteit ‘bouwen’. Een rechtsvraag die vervolgens aan de orde kwam, en hierna onder nr. 3 nader zal worden behandeld, is of een aanvraag fase 1 naderhand nog kan worden uitgebreid.

3. In r.o. 5.2 is de rechtsvraag aan de orde of een aanvraag fase 1 na indiening bij het bevoegd gezag nog mag worden aangevuld met activiteiten, en wat voor invloed het bepaalde in artikel 4.5, lid 2 Bor in dit verband heeft (in genoemd artikellid is bepaald dat bij de aanvraag fase 1 de aanvrager vermeldt uit welke activiteiten het gehele project zal bestaan). In de nota van toelichting bij het Bor (Stb. 2010, nr. 143, p. 89) is hieromtrent slechts beschreven dat de verplichting voor de aanvrager is opgenomen om bij de aanvraag fase 1 aan te geven uit welke activiteiten het gehele project bestaat. In casu dateerde de aanvraag fase 1 (die zag op de activiteit afwijken van het bestemmingsplan, die bij nader inzien niet aan de orde was, en slopen) van 22 september 2014. Op 19 december 2014 is de aanvraag fase 2 ingediend voor de activiteiten bouwen en brandveilig gebruik. Op 8 juli 2015 (twee dagen voor de primaire besluiten ten aanzien van fase 1 op 10 juli 2015) heeft appellant aangegeven dat hij de activiteit bouwen heeft toegevoegd aan de aanvraag fase 1. Het college stelde dat het toevoegen van de activiteit bouwen aan de aanvraag fase 1 niet meer mogelijk was, omdat dit in strijd is met artikel 4.5, lid 2 Bor. De Afdeling volgt dit standpunt niet. Genoemd artikellid staat niet in de weg aan de mogelijkheid om activiteiten toe te voegen aan een gefaseerde aanvraag om omgevingsvergunning waarop nog niet is beslist. Voornoemd oordeel van de Afdeling past in de pragmatischere lijn over aanvulling van ingediende vergunningaanvragen die reeds sinds 2017 (ABRvS 20 september 2017, ECLI:NL:RVS:2017:2535) wordt gehanteerd. De Afdeling oordeelde hier dat een omzetting van de aanvraag voor een bepaalde activiteit (slopen in een beschermd stads- en dorpsgezicht) naar een andere activiteit (slopen op grond van een bestemmingsplanvoorschrift) niet hoeft te worden beschouwd als een separate aanvraag, maar als een aanvulling van de eerdere vergunningaanvraag. Artikel 4:5, lid 1 Awb verzet zich niet tegen een dergelijke handelwijze. Er is geen rechtsregel die zich verzet tegen de wijziging van een aanvraag als het bevoegd gezag nog geen besluit op de eerdere aanvraag heeft genomen. Deze argumentatie komt in r.o. 5.2 van de onderhavige uitspraak ook aan de orde: overwogen wordt dat het Bor er niet aan in de weg staat om activiteiten toe te voegen aan een gefaseerde aanvraag om omgevingsvergunning waarop nog niet is beslist. Illustratief in het kader van de toepassing van artikel 4.5, lid 2 Bor is ook ABRvS 28 oktober 2015, ECLI:NL:RVS:2015:3280. Hieruit volgt dat krachtens genoemd artikellid weliswaar bij de aanvraag fase 1 moet worden vermeld uit welke activiteiten het gehele project zal bestaan, maar dat de gefaseerde verlening met zich meebrengt dat er nog steeds sprake is van twee afzonderlijke aanvragen en twee afzonderlijke beschikkingen. Desalniettemin is de informatie over de activiteiten die in fase 2 zullen worden aangevraagd wel leidend voor de vraag of de uitgebreide dan wel de reguliere procedure toepasselijk is.

Ten aanzien van wijzigingen van de beschikking fase 1 naar aanleiding van de beschikking fase 2 wordt nog gewezen op artikel 2.5, lid 6 Wabo. Hierin is bepaald dat de beschikking fase 1 bij de beschikking fase 2 kan worden gewijzigd voor zover dat nodig is met het oog op het verlenen van de omgevingsvergunning. Uit de uitspraak ABRvS 5 augustus 2015, ECLI:NL:RVS:2015:2503, M en R 2015/129, m. nt. J.H.G. van den Broek volgt dat het bevoegd gezag een onderzoeksplicht heeft ten aanzien van de vraag of de beschikking fase 1 wijziging behoeft vanwege de verleende beschikking fase 2.

4. Tot slot een korte blik op de komende Omgevingswet. Uit de parlementaire geschiedenis bij zowel de Omgevingswet (Kamerstukken II, 2013-2014, 33 962, nr. 3, p. 161 e.v.) als de bijbehorende Invoeringswet (Kamerstukken II, 2017-2018, 34 986, nr. 3, p. 529, 530 en 571) volgt dat een regeling voor gefaseerde vergunningverlening zoals opgenomen in artikel 2.5 Wabo onder het nieuwe stelsel niet meer terugkeert. Onder vigeur van de Omgevingswet worden de mogelijkheden verruimd om activiteiten gefaseerd, met afzonderlijke aanvragen om omgevingsvergunning, gespreid in de tijd aan te vragen (zie artikel 5.7 Omgevingswet). Het vereiste van onlosmakelijke samenhang vanuit de Wabo is niet meer overgenomen in de Omgevingswet, waardoor een procedurele faseringsvariant geheel overbodig is.

Pouderoyen Tonnaer helpt u verder!                 

Heeft u behoefte aan juridisch advies over gefaseerde verlening van omgevingsvergunningen of andere Wabo-gerelateerde vragen? Of heeft u vragen over een andere omgevingsrechtelijke dan wel planologische kwestie?  Neem dan telefonisch contact op met mr. Yuval Schönfeld (tel. 040-2571336). Pouderoyen Tonnaer kan ondersteuning bieden door middel van de deskundigheid van onze juristen, planologen en stedenbouwkundigen. Zij staan klaar om u te adviseren!