Veranderende maatschappij en veranderend omgevingsrecht. Een kleine filosofie rond kernwaarden

Door Frans Tonnaer[1]

“Liberty means responsibility. That is why most men dread it.” (George Bernard Shaw)

Bij de aankondiging van de ingrijpende herziening van het omgevingsrecht schuwde de regering het gebruik van grote woorden niet. Er is een ‘paradigmawisseling’ noodzakelijk om de bij de tijd gebrachte omgevingswetgeving op een bij de tijd passende wijze tot uitvoering te brengen. Niet alleen anders doen maar ook anders denken en anders overwegen is de boodschap. In dat verband is zelfs gesproken van een noodzakelijke cultuurverandering. Centrale uitgangspunten van het nieuwe stelsel zijn: meer vertrouwen van de kant van de overheid in de burgers, meer vrijheid maar ook meer verantwoordelijkheid bij initiatiefnemers en een meer verbindende rol voor het bestuur. Dat roept de vraag op naar de samenhang tussen de thema’s rond deze kernwoorden waarin de kernwaarden van het stelsel tot uitdrukking komen. Hierna onderneem ik een bescheiden poging om die vraag te beantwoorden. Dat resulteert in een kleine filosofie van het nieuwe omgevingsbeleid, tegen de achtergrond van de actuele spanning tussen een steeds meer horizontaal functionerende maatschappij en een verticaal opererende overheid. Een ‘Cultuurhuis van de leefomgeving’ kan als metafoor dienen voor de verbeelding van de samenhang tussen de kernwaarden. En als wederkerigheid de relatie tussen de bewoners van dat cultuurhuis bepaalt, kan dat de spanning verminderen is de stelling die hierna wordt betrokken.

Horizontaal versus verticaal

De wetgever wil met de komende Omgevingswet in het fysieke domein aansluiten bij de cultuurverandering die in de maatschappij gaande is. Een belangrijk element van die maatschappelijke cultuurverandering is het verschijnsel ‘horizontalisering van maatschappelijke verhoudingen’. Maatschappelijke ontwikkelingen als individualisering, egalisering, informatisering, en arbeidsflexibilisering hebben er aan bijgedragen dat er een kanteling heeft plaatsgevonden van de traditioneel verticaal ingerichte gezagsverhoudingen in bijv. werk, kerk, school en gezin, naar een horizontale netwerkmaatschappij waarin mensen mondiger zijn geworden en meer mensen beter zijn opgeleid (kennisdemocratisering). Voormalige hiërarchische verhoudingen die zich kenmerkten door eenzijdigheid (‘van boven naar beneden’) maakten plaats voor wederkerigheid in de relaties waarbij in de huidige maatschappij meer gelijkwaardigheid is gaan ontstaan. Daar staat tegenover dat de overheid nog steeds overwegend verticaal is ingericht en functioneert. Haar taak bestaat in de kern uit het gezaghebbend toedelen van waarden voor de samenleving en dat is naar zijn aard een verticale activiteit. In dat verband wordt beleid ontwikkeld en uitgevoerd en dat laatste per saldo in de vorm van wetgeving en het nemen van burgers bindende besluiten, zich kenmerkend door hiërarchie, ongelijkwaardigheid en eenzijdigheid. In dat verband kan gesproken worden van overheidsdominantie ter behartiging van algemene belangen. De algemene maatschappelijke tendens van horizontalisering heeft ertoe geleid dat de maatschappij zich steeds meer heeft ‘losgezongen’ van de verticaal functionerende overheid. En daardoor bestaat het gevaar dat overheid en maatschappij steeds meer twee verschillende werelden worden, een gevaar dat zich in de praktijk de afgelopen decennia steeds sterker heeft verwezenlijkt. De in toenemende mate onthechte relaties vormen een rijke voedingsbodem voor onderling wantrouwen en verkrampte verhoudingen. En daar moet wat aan gedaan worden.

Paradigmawisseling

In de memorie van toelichting bij de Omgevingswet concludeert de regering dat er niet minder dan een ‘paradigmawisseling’ en de daarbij passende cultuurverandering nodig is om te kunnen aansluiten bij de actuele maatschappelijke verhoudingen. Herstel van vertrouwen tussen overheid en burgers is voor de wetgever een centraal doel, naast het vergroten van de vrijheid van initiatiefnemers. Deze uitgangspunten hebben betekenis voor de rol van de overheid die, met het oog op duurzame ontwikkeling als wettelijke hoofddoelstelling, minder sturend en meer faciliterend zou moeten zijn. Dat komt tot uitdrukking in het motto van de Omgevingswet: “ruimte voor ontwikkeling, waarborgen voor kwaliteit”.

Door ruimte te scheppen voor initiatieven en vertrouwen te schenken aan burgers, bedrijven en instellingen kan de spanning tussen horizontaal en verticaal, zoals ik die zojuist heb geschetst, worden verminderd zo lijkt het idee te zijn. Ruimte scheppen en verantwoordelijkheid schenken betekent de mogelijkheid bieden aan burgers in diverse rollen om bij beleidsontwikkeling en de beleidsuitvoering betrokken te zijn en aldus de omgevingsdoelstellingen mee te bepalen en uit te voeren. Maar dat betekent ook dat er bij hen commitment moet zijn om de diverse tegenstrijdige belangen uit te ruilen. Meer ruimte voor initiatiefnemers en vertrouwen in burgers, bedrijven en instellingen bij een meer terughoudende rol van de overheid, hoeft immers niet per se te resulteren in minder aandacht voor de publieke zaak. Het betekent dan wel een accentverschuiving in de zorg voor het algemeen belang van de overheid naar de particuliere sector. En dat impliceert in deze benadering het nemen van evenredig meer ‘particuliere’ verantwoordelijkheid voor de behartiging van publieke belangen.

Vrijheid in verantwoordelijkheid dus op basis van vertrouwen van de kant van de overheid. En dat geldt zowel voor de initiatiefnemers als voor de andere bij het omgevingsbeleid betrokken partijen. Het bestuur krijgt daarbij in het nieuwe stelsel door de wetgever de rol van ‘verbinder’ toebedeeld: het verbinden van betrokken maatschappelijke partijen onderling en van zichzelf met die partijen. Verbondenheid is daarmee een positieve vorm van gebondenheid: ze schept zowel ruimte voor de vrijheidsbeleving en maakt de kaders daarvoor duidelijk, als bewerkstelligt het genoemde commitment. Verbondenheid betekent wederkerigheid in de gebondenheid van bestuur en burgers aan de gezamenlijk bepaalde doelstellingen. Bestuursbesluiten in de vorm van plannen (omgevingsvisies), programma’s, regelingen (omgevingsplannen en –verordeningen) en beschikkingen (omgevingsvergunningen en projectbesluiten) kunnen daardoor evolueren van eenzijdige beslissingen tot vormen van een verbond tussen de betrokken partijen.

Metafoor: Cultuurhuis van de leefomgeving

Als de zojuist genoemde elementen van de door de wetgever beoogde cultuurverandering in onderling verband worden geplaatst, dan kan er zoiets worden geconstrueerd als een Cultuurhuis van de leefomgeving. Deze metafoor biedt de mogelijkheid om de samenhang te verbeelden tussen de genoemde thema’s rond de vier kernwoorden (als vier v’s) die de maatschappelijke kernwaarden van het systeem tot uitdrukking brengen.

Vertrouwen vormt de grondslag waarop partijen in het omgevingsrecht met elkaar omgaan: hun vrijheid en verantwoordelijkheid beleven (fundament). Vrijheid betekent ruimte voor initiatieven welke ruimte door Verantwoordelijkheid zowel wordt begrensd als beschermd (dak). En ten slotte Verbinden als middel voor het koppelen van de vertrouwensgrondslag aan verantwoordelijkheid (muren).

Op de achtergrond van het stelsel speelt de idee van wederkerigheid in de betrekkingen tussen burgers en overheid. Aan de basis van onze democratische rechtsstaat ligt immers het klassieke principe van ‘zelfbinding’ en ‘zelfsturing’: de burgers stellen op gemeenschapsniveau in wezen zichzelf de wet en bepalen de richting waarin het beleid zich zal ontwikkelen. Geprojecteerd op de actuele verhoudingen in het omgevingsrecht betekent dit dat wetgeving en beleid in het fysieke domein moet uitgaan van de burgers. Dit idee staat op gespannen voet met de bestaande dualiteit tussen overheid en maatschappij met een bestuur dat op representatie is gebaseerd en een uitvoerende bureaucratie. Het idee waarop onze rechtsstaat is gebaseerd gaat echter uit van monistische verhoudingen: de burgers zijn daarbij in zekere zin de overheid en moeten zich op z’n minst kunnen herkennen in de besluiten als uitkomsten van het overheidssysteem. De in operationele termen uitgedrukte functie van dat in theorie monistische maar in de praktijk duale systeem is kort gezegd het omzetten van algemeen geldende maatschappelijke opvattingen in wetgeving en beleid. De relatie tussen overheid en maatschappij is er naar het wezen van het systeem een van wederkerigheid zoals we die ook kennen in gehorizontaliseerde maatschappelijke verhoudingen. Echter leidt de inherente ongelijkwaardigheid in de verhouding tussen overheid en burgers onvermijdelijk tot een zekere mate van eenzijdigheid die op gespannen voet staat met het idee van wederkerigheid dat op het hogere abstractieniveau de klassieke basis vormt van ons rechtssysteem. Hoe kan deze spanning verder worden gereduceerd?

Afspraken maken

Het instrument waarin de wederkerigheid bij uitstek tot haar recht komt en operationeel kan worden gemaakt is dat van de overeenkomst. In een overeenkomst maken partijen afspraken over, zeer algemeen gezegd, hoe ze met elkaar zullen omgaan. Via het sluiten van overeenkomsten ontstaat een verbinding – of zoals gezegd verbondenheid – tussen de noodzakelijkerwijs verticaal functionerende overheid en de steeds meer horizontaal functionerende netwerksamenleving. Door het maken van afspraken in een overeenkomst kan de inherente spanning tussen deze twee werelden verder afnemen en de afstand ertussen worden verkleind. Ten minste als de overheid haar dominante positie niet misbruikt om het sluiten van overeenkomsten af te dwingen of van deze overeenkomsten eenzijdig af te wijken. Omgekeerd geldt natuurlijk ook dat de burgers zich hebben te houden aan wat met het bestuur is afgesproken. Overeenkomsten expliciteren dan de vertrouwensrelatie tussen bestuur en burgers doordat ze, ongeacht hun vorm en rechtskracht, duidelijkheid scheppen over de gerechtvaardigde verwachtingen over en weer.

Als dit wordt ingevuld voor de kerninstrumenten van de Omgevingswet dan levert dat een pleidooi op voor het maken van ‘omgevingsafspraken’ in diverse vormen over de inzet van de wettelijke kerninstrumenten. Ik doe een voorzet.

Deze wederkerigheidsbenadering betekent het sluiten van overeenkomsten, bestaande in het algemeen uit afspraken tussen bestuur en burgers over het gebruik door het bestuur van zijn bevoegdheden en de medewerking van de burgers bij de uitoefening daarvan (bestuursovereenkomsten), in het vertrouwen dat partijen zich daaraan houden. Slechts in bijzondere omstandigheden zou daarvan afgeweken mogen worden. Het beste is als er in de afspraak, zonder het ingewikkeld te maken, een indicatie wordt gegeven van wat die bijzondere omstandigheden zouden kunnen zijn. Een en ander kan neerkomen op het maken van de volgende afspraken in verband met het gebruik van de volgende kerninstrumenten:

  • afspraken als resultaat van coproductie van in de omgevingsvisie te verwerken beleid omtrent fundamentele beleidskeuzen voor de lange termijn voor het gehele grondgebied van de gemeente, de provincie of het Rijk; de omgevingsvisie wordt daarmee opgewaardeerd tot de visie niet alleen voor maar ook van de gebiedsgemeenschap;
  • afspraken die na intensive burgerparticipatie hun neerslag vinden in het omgevingsplan of de omgevingsverordening als normatieve uitwerking van de omgevingsvisie; hier is bij uitstek aan de orde dat i.c. de gemeentelijke of provinciale gemeenschap zichzelf de wet stelt; het omgevingsplan en de omgevingsverordening kan daarmee evolueren tot een soort verbond tussen bestuur en burgers of tussen de gemeenten en de provincie (omgevingsakkoord) over de te treffen maatregelen i.v.m. de zorg voor de fysieke leefomgeving;
  • afspraken tussen de betrokken partijen over de inhoud van programma’s met maatregelen waarmee gekomen wordt tot de realisering van omgevingswaarden of van andere doelstellingen uit de omgevingsvisies of –plannen; dergelijke afspraken vergroten het draagvlak van de uit te voeren acties (omgevingsconvenant);
  • afspraken tussen de betrokken partijen over de realisering van vergunningsplichtige activiteiten; de vergunning en de daaraan verbonden voorschriften vormen daarbij de formele vertaling van waartoe de partijen: bestuur, initiatiefnemer en derde-belanghebbenden in een tripartite-verbond gezamenlijk hebben besloten (vergunningsverbond);
  • afspraken over de realisering van een project; hier kan het projectbesluit de formele neerslag zijn van waartoe de betrokken partijen in gezamenlijk overleg hebben besloten omtrent de verschillende aspecten van het project (projectconvenant); van belang kan zijn dat het projectbesluit aangevuld wordt met een of meer uitvoeringsconvenanten waarin afspraken zijn opgenomen omtrent de uitvoeringsmodaliteiten van het project meer op detailniveau.

[1] Prof. dr. Frans Tonnaer is emeritus hoogleraar Omgevingsrecht en directeur van de Praktijkacademie Omgevingsrecht.