Stb. 2016 156: De wetskaravaan is vertrokken. Waarheen?

Door prof. dr. Frans Tonnaer[1]

Op 23 maart jl. verscheen de tekst van de Omgevingswet in het Staatsblad (nr. 156). Dat vormde eerder het startschot dan het eindstation van een omvangrijk wetgevingsproces op rijksniveau. Dat proces, met de nodige invoerings- en uitvoeringswet- en regelgeving, wordt hierna beschreven. Het startte met de vraag of er eerst nog een raadgevend referendum moest worden gehouden. Tevens vormde het de aanzet voor een niet minder omvangrijke wetgevingsactie die de decentrale overheden moeten uitvoeren. Zij moeten zich meer bewust worden van hun medewetgevende rol waarbij ze het verschil kunnen maken.

Hierna volgt eerste een overzicht van het proces op rijksniveau dat daarna wordt afgesloten met een korte beschouwing over de rol van de decentrale wetgevers. Natuurlijk is de vaststelling van de nodige regels maar één aspect van de voorgenomen transformatie in het fysieke domein, maar het is wel het belangrijkste. De wetskaravaan is vertrokken, maar de bestemming moet nog nader worden bepaald…

 Eerst nog een referendum?

Bij het vertrek van de karavaan moest er al direct een eerste hobbeltje worden genomen. Met de inwerkingtreding van de Wet raadgevend referendum in juli 2015 kunnen burgers over wetsvoorstellen die door de Staten-Generaal zijn goedgekeurd en door de Koning zijn bekrachtigd, een raadgevend referendum aanvragen. Als een meerderheid van de kiesgerechtigden zich tegen die wet uitspreekt kan de wet alleen in werking treden met een nieuw wetsvoorstel, waarbij de Staten-Generaal ook kunnen beslissen om de wet in te trekken. Voor het houden van een dergelijk raadgevend referendum is een opkomst van ten minste 30% van de kiesgerechtigde burgers nodig. Bepaalde wetten zoals begrotingswetten en grondwetswijzigingen zijn van de regeling uitgesloten. Voor het houden van zo’n referendum is een inleidend verzoek nodig dat ondersteund moet zijn door 10.000 handtekeningen. Binnen een week na de bekrachtiging van de wet wordt in de Staatscourant een zogenoemd ‘referendabiliteitsbesluit’ gepubliceerd wat in casu op 29 maart 2016 is gebeurd. Van de gelegenheid om binnen vier weken zo’n inleidend verzoek in te dienen is door één persoon gebruik gemaakt. Bijgevolg heeft de voorzitter van de Kiesraad het verzoek afgewezen[2] en stond in elk geval dat gegeven niet aan de inwerkingtreding van de wet in de weg.

De invoerings- en uitvoeringswet- en regelgeving

Na de publicatie van de wet zijn er nog een drietal trajecten te doorlopen voordat de karavaan de bestemming kan bereiken. Die drie trajecten betreffen de vaststelling van:

– vier belangrijke uitvoerings-amvb’s;

– de Invoeringswet en het bijbehorende Invoeringsbesluit;

– enkele aanvullingswetten en bijbehorende aanvullingsbesluiten.

Daarnaast wordt gewerkt aan het Digitaal Stelsel Omgevingswet (DSO), noodzakelijk voor een efficiënt werken met de nieuwe instrumenten uit de wet.

De minister van I en M heeft intussen duidelijk gemaakt dat de karavaan naar verwachting niet, zoals eerder was aangekondigd, in 2018 maar in het voorjaar 2019 de bestemming zal hebben bereikt.[3] Ik ga er intussen van uit dat de wet per 1 januari 2020 in werking zal treden en het wordt ook dan nog een hele tour de force om die datum te halen. Nadat deze wetten en hun uitvoeringsregelingen zijn vastgesteld, kan de implementatie pas goed beginnen. Dat wil niet zeggen dat daarmee tot dat moment moet worden gewacht. Veel kan nu al gebeuren en er gebeurt nu ook al veel.

Uitvoeringsregelingen: vier centrale amvb’s

Zoals intussen ruim bekend is, zullen er een viertal centrale amvb’s in de plaats komen van de meer dan honderd rijksuitvoeringsregelingen op basis van de bestaande wetgeving. De bestaande regelingen worden doelgroepsgewijs (burgers, bedrijven en overheid) in de nieuwe geïntegreerd, waarbij ook een aanzienlijke vereenvoudiging en deregulering aan de orde is.

In het Omgevingsbesluit (Ogb) worden algemene en procedurele bepalingen opgenomen die voor alle doelgroepen relevant zijn. Zo zullen daarin bepalingen worden opgenomen over het bevoegd gezag, adviesorganen, milieueffectrapportage en (andere) voorbereidingsprocedures.

Het Besluit kwaliteit leefomgeving (Bkl) zal inhoudelijke normen voor de bevoegdheidsuitoefening van bestuursorganen bevatten (instructieregels, omgevingswaarden, beoordelingsbepalingen voor vergunningverlening, monitoring en informatie e.d.).

Het Besluit activiteiten leefomgeving (Bal) zal algemene, rechtstreeks burgers bindende bepalingen bevatten over onder meer milieubelastende activiteiten en lozingsactiviteiten van vooral bedrijven. Onder meer het bestaande Activiteitenbesluit zal daarin opgaan.

In het Besluit bouwwerken leefomgeving (Bbl) zullen rechtstreeks werkende regels betreffende bouwwerkgerelateerde activiteiten worden opgenomen zoals die thans onder meer in het Bouwbesluit 2012 zijn te vinden. Ze gelden voor ieder die bouwactiviteiten uitvoert en dus met name voor burgers en bedrijven.

Nadat op eerdere werkversies van de concept-amvb’s door betrokken partijen is gereageerd, zal op 1 juli worden gestart met de formele toetsing en consultatie van deze regelingen. Deze periode loopt tot eind september. In november zal de minister de Tweede Kamer op hoofdlijnen informeren over de uitkomsten van de toetsing. Het is de bedoeling om de voorhangprocedure van de amvb’s voor de geplande Kamerverkiezingen van 15 maart 2017 af te ronden.

Invoeringswet en Invoeringsbesluit Omgevingswet

In het najaar tot einde 2016 zal de toetsing en consultatie plaatsvinden van de Invoeringswet Omgevingswet. Het is de bedoeling nog voor de zomer van 2017 het wetsontwerp en de definitieve teksten van genoemde vier amvb’s (waarin dan de reacties van de Tweede Kamer zijn verwerkt) aan de Raad van State ter advisering voor te leggen. Dit mede in verband met de eerdere kritiek van de Raad dat de Omgevingswet te weinig inhoudelijke normen zou bevatten en dat daarin te veel naar de uitvoeringsregelingen werd doorgeschoven. Door de amvb’s samen met de Invoeringswet aan de Raad voor te leggen wil de minister aan die kritiek tegemoet komen. Daarna zal het voorstel voor de Invoeringswet met het Advies van de Raad van State en het Nader rapport van de regering aan de Tweede Kamer worden aangeboden.

De Invoeringswet zal een complex geheel worden. Behalve het regelen van het overgangsrecht (zoals bijvoorbeeld voor de omstandigheid dat er dan van rechtswege omgevingsplannen bestaan die niet voldoen aan de wettelijke eisen) zullen via deze wet diverse andere wetten worden ingetrokken of gewijzigd. Vereenvoudiging van complexiteit kan hier niet zonder het in eerste instantie even ingewikkeld te maken als de toestand die aangepakt moet worden zelf is. Zo zullen:

–     een 12-tal wetten worden ingetrokken die geheel opgaan in de nieuwe wet (waaronder de Wro, de Wabo en de Tracéwet);

–     een 18-tal wetten worden aangepast die gedeeltelijk daarin opgaan (waaronder de Wet milieubeheer, de Waterwet, de Woningwet en de Monumentenwet 1998);

–     een 50-tal (!) wetten worden aangepast in verband met de Omgevingswet zonder daarin geheel of gedeeltelijk op te gaan (zoals de Awb, de Gemeentewet, de Waterschapswet, het BW, de Kernenergiewet en de Luchtvaartwet).

En daarmee is nog niet alles op wetgevend gebied gezegd. Een 8-tal wetten zullen geheel of gedeeltelijk worden ingetrokken via de hierna genoemde aanvullingswetten. Tevens wil de minister de Invoeringswet benutten om de Omgevingswet op een aantal punten nader in te vullen, namelijk wat betreft schadevergoeding en punitieve handhaving.[4] In de nieuwe wet wordt de Awb aangevuld met een regeling van vergoeding van directe en indirecte schade. Directe schade (bijv. wegbestemmen van bouwmogelijkheden) kan worden vergoed zodra het schadeveroorzakend besluit onherroepelijk is, terwijl om vergoeding van indirecte schade (bijvoorbeeld als gevolg van een bouwwerk in de omgeving) kan worden verzocht als de activiteit wordt uitgevoerd. Ook wordt een regeling opgenomen voor het wegbestemmen van ongebruikte mogelijkheden (3 jaar?) en wordt een forfait vastgelegd waaronder geen recht op schadevergoeding bestaat (5%?). Zie daarover nader het artikel van mr. Yuval Schönfeld in deze Nieuwsbrief. De mogelijkheid van bestuurlijke boetes wordt opgenomen ter bescherming van cultureel erfgoed en voor de handhaving van milieuregels voor risicovolle bedrijven. Naast de zogenoemde ‘buitenplanse’ afwijkingsvergunning in de Omgevingswetwet zal via de Invoeringswet een ‘binnenplanse’ omgevingsvergunning alsnog in het nieuwe stelsel worden ingevoerd.

Via het Invoeringsbesluit (een amvb) zullen vervolgens waar nodig de vier genoemde amvb’s worden gewijzigd. Dit in verband met wijzigingen die nodig zijn als gevolg van:

–     recent gewijzigde of binnenkort te wijzigen wetgeving zoals de Wet VTH of de Waterwet;

–     belangrijke wijzingen in het voorstel Invoeringswet Omgevingswet;

–     lopende evaluaties van regelingen zoals van het Barro voor de Waddenzee en de grote rivieren en van de Wet geurhinder veehouderijen.

Het Invoeringsbesluit zal naar verwachting in 2018 ter voorhang aan het parlement worden gezonden en na verwerking van de reacties door de regering na advies van de Raad van State worden vastgesteld. Dit is een van de reden waarom inwerkingtreding van het gehele stelsel in 2018 niet haalbaar wordt geacht.

Aanvullingswetten

Naast deze wetten en uitvoeringsregelingen in het kader van de Omgevingswet lopen nog een viertal zelfstandige wetstrajecten parallel aan de Omgevingswet en die betreffen geluid, bodem, grondeigendom en natuur.[5] Bij de inwerkingtreding van de Omgevingswet zullen deze in die wet opgaan. Bij het opstellen van de Omgevingswet waren deze beleidsvelden nog te sterk in beweging om ze al direct daarin mee te nemen.

Op het terrein van de geluidsproblematiek werd al langer gewerkt aan beleidsvernieuwing en vereenvoudiging, wat medio 2012 leidde tot de invoering van geluidproductieplafonds voor rijks-infrastructuur. De verschillende normen en regels voor uiteenlopende situaties in het kader van de Wet geluidhinder leidden tot een complex geheel dat niet goed meer aansloot bij de uitvoeringspraktijk bijvoorbeeld wat betreft de transformatie van verouderde industrieterreinen. Door de resterende regelingen te vereenvoudigen en in het stelsel van de Omgevingswet te integreren, waarbij gebruik wordt gemaakt van de instrumenten uit die wet, kan de noodzakelijke verbetering worden gerealiseerd. Inclusief vergroting van de bestuurlijke afwegingsruimte en beter toepasbare regels. Najaar 2016 zal het voorstel voor een Aanvullingswet geluid, waarbij de Wet geluidhinder en hoofdstuk 11 van de Wet milieubeheer worden ingetrokken, aan de Raad van State om advies worden aangeboden en na ontvangst en verwerking daarvan aan de Tweede Kamer. Intussen wordt gewerkt aan de uitvoeringsregelgeving in de vorm van het Aanvullingsbesluit geluid dat in 2018 bij het parlement zal worden voorgehangen.

Nu veel oude bodemverontreinigingen in de laatste jaren zijn aangepakt, het eerste bodemconvenant succesvol is afgerond en in de nieuwe convenanten afspraken tussen overheden en bedrijfsleven zijn gemaakt over de afronding van lopende saneringen, is het volgens de minister mogelijk om de resterende lichtere verontreinigingen aan te pakken via de algemene regels van de Omgevingswet. Het voorstel voor de Aanvullingswet bodem zal meer ruimte bieden voor het maken van lokale afwegingen. Daarbij wordt de vereiste bodemkwaliteit gekoppeld aan de functie die op die bodem gerealiseerd gaat worden. De bestaande algemene regels voor eenvoudige saneringen zullen in de aanvullingswet worden verbreed. Slechts in uitzonderingsgevallen zal nog een vergunning nodig zijn om bepaalde activiteiten op verontreinigde bodem mogelijk te maken. Het wetsvoorstel voor de Aanvullingswet, waarmee de Wet bodembescherming wordt ingetrokken, volgt hetzelfde spoor als dat voor geluid: het zal in het najaar 2016 aan de Raad van State om advies worden aangeboden en vervolgens aan de Tweede Kamer worden aangeboden. Ook het Aanvullingsbesluit bodem zal in 2018 bij het parlement worden voorgehangen.

De instrumenten voor het grondbeleid moeten worden aangepast nu bij ruimtelijke ontwikkelingen groei niet meer vanzelfsprekend is en steeds meer sprake is van transformatie en herstructurering. Via de Aanvullingswet grondeigendom zal de samenhang van de instrumenten die nu in verschillende wetten zijn opgenomen worden verbeterd, vereenvoudigd en geharmoniseerd door ze in de Omgevingswet op te nemen, aangevuld met een regeling voor stedelijke herverkaveling. Er worden instrumenten opgenomen voor zowel actief als faciliterend grondbeleid en tevens wordt de regeling voor het kostenverhaal verbeterd. Dit wetsvoorstel zal in voorjaar 2017 naar de Afdeling advies van de Raad van State gaan en daarna aan de Tweede Kamer worden aangeboden. Intussen wordt gewerkt aan de bijbehorende uitvoeringsregelgeving. Met deze aanvullingswet worden De Onteigeningswet, de Wet inrichting landelijk gebied en de Wet voorkeursrecht gemeenten ingetrokken.

Via het voorstel voor een Aanvullingswet Natuur zal de intussen door het parlement aangenomen Wet natuurbescherming in de Omgevingswet worden geïntegreerd. De Wet natuurbescherming zal daartoe ‘beleidsneutraal’ in het stelsel van de Omgevingswet worden opgenomen. Daarbij zal de Wet ammoniak en veehouderij worden ingetrokken. Het Aanvullingsbesluit natuur zal de genoemde centrale amvb’s aanvullen in verband met de integratie van de natuurbeschermingswetgeving in de Omgevingswet. In de eerste helft van 2017 zal dit wetsvoorstel aan de Raad van State worden voorgelegd en daarna bij de Tweede Kamer worden ingediend. Het Aanvullingsbesluit zal dezelfde weg volgen als de andere drie genoemde aanvullingsbesluiten.

Decentrale vervolgwetgeving kan het verschil maken

Als in de loop van 2019 de hiervoren omschreven acties zijn afgerond en de Omgevingswet in werking kan treden, dan is er een wetgevingsactiviteit van formaat op Rijksniveau uitgevoerd. Maar daarmee is het wetgevingsproject in brede zin nog lang niet afgerond. Een belangrijke rol zal bij het vervolg daarvan zijn weggelegd voor de decentrale wetgevers. Provinciale staten, de algemene waterschapsbesturen en de gemeenteraden zullen het wetgevende werk van het Rijk moeten voortzetten via respectievelijk de vaststelling van omgevingsverordeningen, waterschapsverordeningen en omgevingsplannen. In die decentrale wetten moeten ‘omgevingswaarden’ worden opgenomen met het oog op het doel van de wet. Ingevolge artikel 2.9, tweede lid van de Omgevingswet bepalen de omgevingswaarden onder meer de gewenste staat of kwaliteit van de fysieke leefomgeving of van een deel daarvan. Dergelijke waarden kunnen worden uitgedrukt in resultaatsverplichtingen, inspannings- of andere daarbij te omschrijven verplichtingen (art. 2.10, eerste lid, sub a. Omgevingswet). Het is duidelijk dat het hier om algemene normatieve doelstellingen gaat die invulling geven aan de doelstellingen van de wet en bij uitstek het resultaat kunnen zijn van het wetgevingswerk van de decentrale overheden.

Nu de Omgevingswet in artikel 1.3 slechts op tamelijk abstracte wijze open doelen bevat zoals duurzame ontwikkeling, een veilige en gezonde leefomgeving en een goede omgevingskwaliteit, en het Rijk er serieuze zaak van maakt terughoudend te zijn in de uitwerking van dergelijke doelstellingen in de uitvoeringsregelgeving, zal het in mede afhangen van de decentrale wetgevers wat er van de voorgenomen beleidsvernieuwing in het fysieke domein terecht komt. Met andere woorden: de decentrale wetgevers bepalen in hoge mate mede de bestemming van de wetskaravaan. De toepassing van het subsidiariteitsbeginsel houdt in dat de gemeenten wat dit betreft als eerste aan de lat staan. Zullen de gemeentebesturen de hooggestemde verwachtingen ook waar kunnen maken? Daarvoor zullen ze het werk samen met Rijk, provincies en waterschappen moeten oppakken. Intensieve invoeringsbegeleiding door het Rijk bij de verdere invulling van wettelijke doelstellingen zal van groot belang zijn. Een groter besef bij de decentrale overheden dat ze daarbij een medewetgevende rol hebben te vervullen is in dan wel noodzakelijk. Een voortvarende aanpak door de gemeenten bij de inhoudsbepaling van het integrale omgevingsplan in het verlengde van de wettelijke doelstellingen kan daarbij het verschil maken. Belangrijk zal de omgevingsrechtelijke verwerking zijn op normatief en beleidsmatig niveau van de milieurechtelijke beginselen die op aandringen van de Tweede Kamer in de Omgevingswet zijn opgenomen en waarmee in de omgevingsvisies rekening moet worden gehouden (art. 3.3). Samen met de zorgplicht (art. 1.6) en de voorzorgplicht (art. 1.7) leggen deze beginselen een fundament onder het nieuwe omgevingsbeleid en het is vooral voor de gemeentebesturen zaak om op die basis voort te bouwen. Het veel beleden uitgangspunt van gelijkwaardigheid van de besturen op de verschillende overheidsniveaus brengt met zich dat de realisering van de wettelijke doelstellingen door de verschillende besturen in gezamenlijkheid en met respect voor elkaars bestuurlijke vrijheid moet plaatsvinden. Die vrijheid kan de achilleshiel zijn bij de uiteindelijke vormgeving van het omgevingsbeleid, maar biedt ook de mogelijkheid om, rekening houdend met de plaatselijke omstandigheden, de zorg voor de fysieke leefomgeving in de regelingen zo goed mogelijk te definiëren en op basis daarvan te realiseren. Een verdere uitvoering aan het bestuursakkoord dat de minister met de koepels (VNG, IPO en Unie van Waterschappen) op 1 juli vorig jaar heeft gesloten, ligt dan voor de hand. Niet alleen binnen de besturen en hun ambtelijke organisaties vormt cultuurverandering een uitdaging, maar ook in dergelijke interbestuurlijke verhoudingen …

 

[1] Frans Tonnaer is emeritus hoogleraar Omgevingsrecht en directeur van de Praktijkacademie Omgevingsrecht.

[2] Stcrt. 2016 nr. 23934 van 4 mei 2016.

[3] Brief van 25 mei 2016 van de minister van IenM aan de Tweede Kamer, Kamerstukken II 2015/16 33 962, nr. 186, p. 3.

[4] Brief van 19 mei 2016 van de minister van IenM aan de Tweede Kamer, Kamerstukken II 2015/16 33 962, nr. 185.

[5] Zie over de aanvullingswetten Geluid en Bodem en de integratie van de Wet ammoniak en veehouderij in de Omgevingswet de brief van 7 oktober 2015, kenmerk IENM/BSK-2015/199696 van de Staatssecretaris van IenM.