Recente ontwikkelingen regulering detailhandel via bestemmingsplan

De Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State (verder: Afdeling) heeft recent een aantal interessante uitspraken gedaan die van invloed zijn voor het reguleren van (nieuwe) detailhandel in ruimtelijke plannen. Een beknopte samenvatting.

 

Aanscherping criterium duurzame ontwrichting

De mogelijkheden voor gemeenten om via het ruimtelijke spoor sturend op te treden ten aanzien van detailhandel in de vorm van branchering zijn gezien de Dienstenrichtlijn en het naar aanleiding daarvan aangepaste Besluit ruimtelijke ordening beperkt en mogen enkel worden ingegeven door ruimtelijke motieven en geen zuiver economische motieven. Een belangrijk argument is altijd geweest het voorkomen van een ‘duurzame ontwrichting van het voorzieningenniveau’. Niet van  belang is of door toevoeging van nieuw winkeloppervlak één of meer bestaande winkels als gevolg van overaanbod mogelijk zullen moeten sluiten, maar of de beoogde ontwikkeling leidt tot een dusdanig voorzieningenniveau dat consumenten niet meer binnen een acceptabele afstand in hun behoefte kunnen voorzien. Een bestemmingsplan dient immers geen concurrentieverhoudingen te reguleren.

 

Met haar uitspraak van 18 september 2013 (zaaknummer 201208105/1/R2) scherpt de Afdeling  dit criterium verder aan:

 

Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 10 juni 2009, zaak nr. 200808122/1/R3) komt voor de vraag of er een duurzame ontwrichting zal ontstaan van het voorzieningenniveau geen doorslaggevende betekenis toe aan de vraag of overaanbod in het verzorgingsgebied en mogelijke sluiting van bestaande detailhandelsvestigingen zal ontstaan. In voornoemde uitspraak is doorslaggevend geacht of voor de inwoners van een bepaald gebied een voldoende voorzieningenniveau behouden blijft in die zin dat zij op een aanvaardbare afstand van hun woonplaats hun dagelijkse inkopen kunnen doen. In haar uitspraak van 2 december 2009 in zaak nr. 200901438/1/R3 met betrekking tot de situatie waarin het niet ging om dagelijkse boodschappen die in een supermarkt worden gedaan, maar om niet-dagelijkse inkopen, heeft de Afdeling beoordeeld of de inwoners van het verzorgingsgebied, na realisatie van de voorzieningen, op een aanvaardbare afstand van hun woonplaats hun geregelde inkopen kunnen doen. De Afdeling ziet aanleiding om, anders dan in voornoemde uitspraken, voor de beoordeling van de vraag of gevreesd moet worden voor een duurzame ontwrichting van het voorzieningenniveau vanaf heden doorslaggevend te achten of inwoners van een bepaald gebied niet langer op een aanvaardbare afstand van hun woning kunnen voorzien in hun eerste levensbehoeften.

 

Het criterium of sprake zal zijn van een duurzame ontwrichting van het voorzieningenniveau wordt hiermee beperkt tot dagelijkse boodschappen om te kunnen voorzien in hun eerste levensbehoeften.

 

Leegstand

Zoals hiervoor reeds kort aangegeven mogen enkel ruimtelijke motieven ten grondslag liggen aan branchebeperkende maatregelen in een bestemmingsplan. Een anno 2013 belangrijk criterium, zeker gezien de krimp van de bevolking die in grote delen van het land intreedt, dan wel zal intreden, is het voorkomen van leegstand ten einde verpaupering te voorkomen. Bestemmingsplannen die voorzien in nieuwe ontwikkelingen die gepaard gaan met een toevoeging van oppervlakte detailhandel, kunnen dan ook vaak op weerstand rekenen vanuit de bestaande middenstand of eigenaren van leegstaande winkelpanden. Dit was ook het geval bij het bestemmingsplan “Emmeloord – De Deel, Stadshart” van de gemeente Noordoostpolder. In die zaak stond vast dat het plan zou leiden tot een overcapaciteit. Aangezien niet kon worden uitgesloten dat deze overcapaciteit aan oppervlakte detailhandel zou kunnen leiden tot leegstand in het centrum van Emmeloord , hetgeen tot negatieve gevolgen voor het woon- en leefklimaat en het ondernemersklimaat zou kunnen leiden en de Afdeling niet is gebleken dat de raad zich daarvan rekenschap heeft gegeven bij het nemen van het besluit, heeft de Afdeling de raad middels een tussenuitspraak opgedragen op dit punt nader onderzoek te doen (zie ABRvS, 5 december 2012, nr 201200385/1/T1/R2).

 

Naar aanleiding van voornoemde tussenuitspraak heeft de raad een nieuw onderzoek laten uitvoeren en op basis daarvan haar besluit gewijzigd. In de daaropvolgende uitspraak van de Afdeling (11 september 2013, zaaknummer: 201200385/1/R2) wordt overwogen dat een marktruimteberekening naar zijn aard een inschatting betreft op grond van een aantal in meer of mindere mate onzekere aannames, maar dat niet aannemelijk is gemaakt dat de raad haar besluit in redelijkheid niet op dit rapport had mogen baseren. Voorts heeft de raad in haar besluit aangegeven flankerend beleid te gaan voeren om leegstand tegen te gaan. Naar het oordeel van de Afdelig heeft de raad zich gezien het voorgaande dan ook in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat de gevolgen van het plan voor wat betreft leegstand voor het centrum van Emmeloord niet onaanvaardbaar zijn.

 

Uit deze uitspraak kan worden afgeleid dat het ontstaan van leegstand als gevolg van een ruimtelijke ontwikkeling die een overcapaciteit aan oppervlakte detailhandel creëert, niet per definitie leidt tot (onaanvaardbare) negatieve gevolgen voor het woon- en leefklimaat en het ondernemersklimaat, maar dat de raad dit aspect wel dient te betrekken in haar besluitvorming.