PDF

Anticiperen op de Omgevingswet (Bouwrecht 2016/49)

Door C.M.P. Julicher – Zegers en B. Weekers is een artikel geschreven voor het tijdschrift Bouwrecht. Gemeenten krijgen te maken met een nieuwe actualisatieronde van bestemmingsplannen en beheersverordeningen, die binnenkort 10 jaar geleden zijn vastgesteld, en waarvan de termijn verloopt voordat de Omgevingswet in werking treedt. Hoe kan het beste worden omgegaan met de huidige bestemmingsplannen en beheersverordeningen die geactualiseerd dienen te worden voordat de Omgevingswet in werking treedt? En in hoeverre kan alvast worden voorgesorteerd op de Omgevingswet? Deze opties worden in het artikel nader uitgewerkt.

Voor meer informatie kunt u contact opnemen met C.M.P. Julicher – Zegers (chantal.julicher@tonnaer.nl of 040-2571336).

Publicatie uit Bouwrecht 2016/49

Anticiperen op de Omgevingswet

1. Inleiding

De Omgevingswet treedt volgens de planning van het Ministerie van Infrastructuur en Milieu in 2018 in werking. De Omgevingswet bundelt 26 bestaande wetten op het gebied van onder andere bouwen, milieu, water, ruimtelijke ordening en natuur. Eén van de veranderingen waar de wet voor zorgt is dat meerdere bestemmingsplannen in een gemeente moeten worden ondergebracht in één omgevingsplan. In een omgevingsplan worden regels opgenomen voor de fysieke leefomgeving die de activiteiten van burgers en bedrijven reguleren. Daarnaast kunnen in een omgevingsplan bijvoorbeeld ook omgevingswaarden en beoordelingsregels voor omgevingsvergunningen worden opgenomen. Naast de Omgevingswet komt er een Invoeringswet en een Invoeringsbesluit. Het overgangsrecht behorende bij de Omgevingswet wordt opgenomen in de Invoeringswet Omgevingswet. Het eerste concept van de Invoeringswet Omgevingswet is inmiddels gereed maar nog niet openbaar gemaakt. Dit betekent dat er nog geen concreet inzicht is in het overgangsrecht dat onder andere voor bestemmingsplannen wordt opgenomen. In het overgangsrecht van het voorstel voor de Invoeringswet Omgevingsrecht zal worden bepaald dat alle bestaande bestemmingsplannen en beheersverordeningen worden aangemerkt als onderdeel van één omgevingsplan. Dat betekent dat gemeenten al direct bij de inwerkingtreding van de Omgevingswet formeel beschikken over één gebiedsdekkend omgevingsplan met een groot deel van de regels die nu binnen de gemeente voor de fysieke leefomgeving gelden. Maar daarmee is alleen een juridische werkelijkheid gecreëerd. Vanaf dat moment kunnen gemeenten in hun eigen tempo doorwerken aan een echte integrale versie van het omgevingsplan. De exacte inhoud van het overgangsrecht is ten tijde van het schrijven van dit artikel nog niet bekend. Het Ministerie van Infrastructuur en Milieu (hierna: Ministerie van I&M) is in overleg met de Vereniging van Nederlandse Gemeenten over het tijdstip waarop feitelijk één omgevingsplan gerealiseerd moet zijn. In deze bijdrage wordt nagegaan hoe moet worden omgegaan met bestemmingsplannen en beheersverordeningen waarvan de planperiode afloopt vóór de invoering van de Omgevingswet die intussen is voorzien in 2019.

2. Huidige bestemmingsplannen en beheersverordeningen

Gemeenten krijgen te maken met een nieuwe actualisatieronde van vigerende bestemmingsplannen en beheersverordeningen, die binnenkort 10 jaar geleden zijn vastgesteld, en waarvan de 10-jaren termijn verloopt voordat de Omgevingswet in werking treedt. Het is nog niet bekend of het overgangsrecht behorend bij de Omgevingswet ook geldt voor bestemmingsplannen die ouder zijn dan 10 jaar en vaak nog niet voldoen aan de digitaliseringsvereisten. De verwachting is dat ook deze plannen hun rechtskracht zullen behouden. Door ook deze bestemmingsplannen juridisch gezien gelijk te stellen met het omgevingsplan, wordt de rechtszekerheid gediend. Daarnaast is nog niet bekend binnen welke termijnen deze (omgezette) omgevingsplannen moeten voldoen aan de eisen van de Omgevingswet in de vorm van een ‘formeel’ omgevingsplan. De vraag is: hoe kan het beste worden omgegaan met de huidige bestemmingsplannen en beheersverordeningen die geactualiseerd dienen te worden voordat de Omgevingswet in werking treedt? En in hoeverre kan in bestemmingsplannen en beheersverordeningen alvast worden voorgesorteerd op de Omgevingswet? Deze opties worden in de volgende paragrafen nader uitgewerkt. Er is daarbij gekeken wat in de tussenliggende periode tot aan de inwerkingtreding van de Omgevingswet nu al gedaan kan worden zodat gemeenten beschikken over actuele ruimtelijke plannen die optimaal aansluiten en omgezet kunnen worden in een omgevingsplan. Hierbij wordt tevens het bijbehorende kostenplaatje meegewogen. Het betreft de volgende opties, die achtereenvolgens worden behandeld:

  • – verlengingsbesluit;
  • – beheersverordening;
  • – bestemmingsplan;
  • – omgevingsplan (bestemmingsplan ‘met verbrede reikwijdte’);
  • – niets doen.

Een overzicht van deze mogelijkheden is schematisch weergegeven aan het eind van dit artikel.

3. Verlengingsbesluit

Na de planperiode van een bestemmingsplan kan door de gemeenteraad een verlengingsbesluit worden genomen, indien hij van oordeel is dat de in het bestemmingsplan aangewezen bestemmingen en de met het oog daarop gegeven regels in overeenstemming zijn met een goede ruimtelijke ordening. Dit dient goed gemotiveerd te worden. Een verlengingsbesluit kan niet worden genomen voor bestaande beheersverordeningen. Daarnaast kunnen nieuwe ruimtelijke ontwikkelingen niet meegenomen worden in een verlengingsbesluit. De periode van 10 jaar wordt dan verlengd met een periode van 10 jaar. Dit verlengingsbesluit dient genomen te zijn vóór het verstrijken van de 10-jaren termijn. Indien niet vóór het verstrijken van de 10-jaren termijn een verlengingsbesluit is genomen, vervalt de bevoegdheid tot het invorderen leges. Deze sanctie geldt tevens voor de beheersverordening. Zodra een nieuw bestemmingsplan of een nieuwe beheersverordening is vastgesteld, kunnen voor nieuwe aanvragen weer leges worden ingevorderd.

3.1 Procedure

Op een verlengingsbesluit is de uniforme openbare voorbereidingsprocedure (afdeling 3.4 Algemene wet bestuursrecht) niet van toepassing verklaard. Na het nemen van het verlengingsbesluit door de gemeenteraad kan bezwaar worden ingediend bij de gemeenteraad door belanghebbenden. Vervolgens kan beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak Raad van State.

3.2 Voor- en nadelen

Het grote voordeel van het nemen van een verlengingsbesluit is dat er sprake zal zijn van lage kosten doordat weinig voorbereiding noodzakelijk is. Daarnaast kan een verlengingsbesluit snel worden genomen. Nadelen zijn dat het instrument niet van toepassing is op bestemmingsplannen die vóór 1 juli 2008 als ontwerp ter inzage zijn gelegd en bestemmingsplannen die tussen 1 juli 2008 en 1 januari 2010 zijn vastgesteld en niet voldoen aan de digitaliseringseisen zoals opgenomen in paragraaf 1.2 Besluit ruimtelijke ordening. Ook is het instrument niet van toepassing op de beheersverordening. Daarnaast is het niet mogelijk om een actualiseringsslag door te voeren.

4. Beheersverordening

Voor die delen van het grondgebied van de gemeente waar geen ruimtelijke ontwikkeling wordt voorzien, kan de gemeenteraad in plaats van een bestemmingsplan een beheersverordening vaststellen. Het beheer van het gebied wordt overeenkomstig het bestaande gebruik geregeld. Onder het ‘bestaande gebruik’ worden twee situaties onderscheiden: uitgaan van feitelijk gebruik of het door het bestemmingsplan toegelaten juridisch-planologische gebruik en bouwen. Dit betekent dat ruimtelijke ontwikkelingen niet meegenomen mogen worden. Een beheersverordening moet elektronisch beschikbaar worden gesteld, maar hoeft niet te voldoen aan bijvoorbeeld de Standaard Vergelijkbare Bestemmingsplannen 2012 (SVBP 2012). In de landelijke RO-Standaarden is de beheersverordening ondergebracht bij de vormvrije instrumenten. Er kan hierdoor zelf worden bepaald hoe de verbeelding en inhoud van de beheersverordening eruit zien.

4.1 Procedure

Er zijn in de wet geen procedureregels opgenomen voor de voorbereiding van een beheersverordening. Wel bestaat de mogelijkheid tot inspraak op basis van de inspraakverordening van de betreffende gemeente. Bestuursrechtelijke rechtsbescherming tegen de vaststelling van een beheersverordening door de gemeenteraad is uitgesloten. De beheersverordening kan indirect wel bij de bestuursrechter ter toetsing worden voorgelegd , via een beroep tegen een verleende omgevingsvergunning (exceptieve toetsing) . Ook de weigering om een bestemmingsplan vast te stellen is appellabel en onder omstandigheden kan de vaststelling van een beheersverordening worden opgevat als een weigering om een bestemmingsplan vast te stellen als daarom is verzocht.

4.2 Voor- en nadelen

Als gebruik wordt gemaakt van de bestaande toelichting, regels en verbeelding van het huidige bestemmingsplan in pdf, is weinig voorbereiding noodzakelijk. Daarnaast gelden er geen wettelijke procedureregels voor de voorbereiding van een beheersverordening (wel kan voor een inspraakperiode worden gekozen op basis van de inspraakverordening). Dit betekent tijds- en kostenbesparing. Een nadeel is dat ruimtelijke ontwikkelingen (ook niet via een wijzigingsbevoegdheid of uitwerkingsplicht) niet meegenomen mogen worden. Indien gebruik wordt gemaakt van de bestaande toelichting, regels en verbeelding van het bestaande bestemmingsplan in pdf, is er geen sprake van een objectgerichte beheersverordening, waarmee voorgesorteerd kan worden op de Omgevingswet .

5. Bestemmingsplan

De gemeenteraad stelt voor het gehele grondgebied van de gemeente een of meer bestemmingsplannen vast, waarbij ten behoeve van een goede ruimtelijke ordening de bestemming van de in het plan begrepen grond wordt aangewezen en met het oog op die bestemming regels worden gegeven. Deze regels betreffen in elk geval regels omtrent het gebruik van de grond en van de zich daar bevindende bouwwerken. Nieuwe ontwikkelingen kunnen uiteraard worden meegenomen in een bestemmingsplan, direct of via bijvoorbeeld een wijzigingsbevoegdheid of uitwerkingsplicht. Bestemmingsplannen dienen elektronisch ontsloten te worden en moeten voldoen aan de landelijke RO-Standaarden.

5.1 Procedure

Voorafgaand aan de wettelijke procedure vindt vooroverleg met de betreffende instanties plaats. Op het bestemmingsplan is de uniforme openbare voorbereidingsprocedure van toepassing, die maximaal 26 weken bedraagt (afdeling 3.4 Awb). Het bestemmingsplan ligt voor eenieder ter inzage en kan door eenieder een zienswijze worden ingediend. Na de vaststelling van het bestemmingsplan door de gemeenteraad kan door belanghebbenden beroep worden ingediend bij de Afdeling bestuursrechtspraak Raad van State. In principe beslist de Afdeling binnen 12 maanden na afloop van de beroepstermijn.

5.2 Voor- en nadelen

Een groot voordeel is dat sprake is van een actueel, digitaal objectgericht ontsloten bestemmingsplan, waarin de nodige flexibiliteit en eventuele nieuwe ontwikkelingen meegenomen kunnen worden en dat op die manier (objectgericht ontsloten) alvast wordt voorgesorteerd op de Omgevingswet. Een nadeel is dat een bestemmingsplan op korte termijn een verouderd instrument zal zijn. In de Omgevingswet is de mogelijkheid voor het opstellen van een bestemmingsplan niet meer opgenomen. Daarnaast kunnen er relatief hoge kosten, in vergelijking met de beheersverordening, verbonden zijn aan het opstellen van een bestemmingsplan. Ook kan sprake zijn van dubbele kosten indien na het vaststellen van een bestemmingsplan op korte termijn ook een omgevingsplan opgesteld moet worden. Tot slot betreft het een lange voorbereidingsprocedure tot vaststelling van het bestemmingsplan.

6. Omgevingsplan (bestemmingsplan verbrede reikwijdte)

Gemeenten kunnen bij het Ministerie van I&M een aanvraag indienen om een ‘bestemmingsplan met verbrede reikwijdte’ op te stellen. Op deze manier wordt voorafgaand aan de inwerkingtreding van de Omgevingswet de mogelijkheid gegeven om af te wijken van de aangegeven onderdelen van onder andere de Wet ruimtelijke ordening, het Besluit ruimtelijke ordening, de Wet milieubeheer en het Activiteitenbesluit. Een ‘bestemmingsplan met verbrede reikwijdte’ kan alleen worden toegepast indien het bijdraagt aan innovatieve ontwikkelingen en voldoende aannemelijk is dat uitvoering ervan bijdraagt aan het bestrijden van de economische crisis en aan de duurzaamheid. Indien een ‘bestemmingsplan met verbrede reikwijdte’ wordt opgesteld kan van bestaande regelingen worden afgeweken. Dit kan gaan om de volgende aspecten, die zijn opgenomen in het Besluit Uitvoering Crisis- en herstelwet:

  • – niet alleen de ruimtelijke ordening staat centraal in een bestemmingsplan met verbrede reikwijdte, maar de zorg voor de fysieke leefomgeving als geheel en alle andere aspecten die daarmee te maken hebben;
  • – maximale geldingsduur van 20 jaar voor het bestemmingsplan;
  • – verlenging termijn toepassing voorlopige bestemming naar 10 jaar;
  • – het toevoegen van lokale verordeningen;
  • – het opnemen van een meldingsplicht;
  • – het verwijzen in de regels naar beleidsregels;
  • – een nieuwe regeling voor planschade en voorzienbaarheid;
  • – niet van toepassing zijn van de landelijke RO-Standaarden;
  • – niet hoeven opnemen van uitvoerbaarheidsvereiste;
  • – het doorschuiven verplichting voor het opstellen van een exploitatieplan;
  • – het kunnen opnemen van maatwerkregels voor gebieden waar hogere of lagere geluidnormen van toepassing zijn;
  • – mogelijkheid tot ruime delegatie bevoegdheden van gemeenteraad aan het college van burgemeester en wethouders;
  • – het kunnen faseren van onderzoeken.

6.1 Procedure

De procedure voor een ‘bestemmingsplan met verbrede reikwijdte’ is dezelfde als die voor het reguliere bestemmingsplan. Verwezen wordt naar paragraaf 5. Er zijn twee tijdstippen per jaar waarop het Besluit uitvoering Crisis- en herstelwet wordt aangepast aan de ingediende aanvragen: 1 maart en 1 oktober. Een aanvraag voor een ‘bestemmingsplan met verbrede reikwijdte’ moet vooraf worden goedgekeurd (op voordracht van Onze Minister van Infrastructuur en Milieu.

6.2 Voor- en nadelen

Het grote voordeel van het opstellen van een ‘bestemmingsplan met verbrede reikwijdte’ is dat het plan bij de inwerkingtreding van de Omgevingswet goed aansluit bij de nieuwe regelgeving. Dat komt onder andere door bijvoorbeeld de mogelijkheid om af te wijken van de landelijke RO-Standaarden, het kunnen toevoegen van verordeningen en het opnemen van maatwerkregels. Omdat er nog geen blauwdruk is voor het opstellen van een omgevingsplan, zal de gemeente zelf kunnen experimenteren met de mogelijkheden die de Crisis- en herstelwet nu al biedt. Nadeel kan zijn dat hieraan wat hogere kosten zijn verbonden, maar deze worden op de lange termijn terugverdiend. Nadeel is ook dat de procedure gelijk is aan die van het bestemmingsplan, wat betekent dat er sprake is van een relatief lange voorbereidingsprocedure voor vaststelling van een ‘bestemmingsplan met verbrede reikwijdte’. Hierbij dient de gemeente er tevens rekening mee te houden dat er maar twee momenten in het jaar zijn dat het Besluit uitvoering Crisis- en herstelwet wordt aangepast aan de ingediende aanvragen. Dit zorgt ook voor extra proceduretijd waarmee rekening gehouden moet worden.

7. Nietsdoen

Als laatste optie bestaat de mogelijkheid om niets te doen met de huidige geldende bestemmingsplannen en/of beheersverordeningen. Indien de bestemmingsplannen en/of beheersverordeningen recent zijn vastgesteld is actie ondernemen niet noodzakelijk.

7.1 Procedure

Er is geen sprake van het volgen van een procedure.

7.2 Voor- en nadelen

Een voordeel is dat er geen procedure gevolgd wordt. Daarnaast zijn er geen kosten mee gemoeid. Bij bestemmingsplannen ouder dan 10 jaar kunnen er geen leges meer worden ingevorderd. Omdat nog niet bekend is wanneer de Omgevingswet in werking treedt, kan de gemeente het risico lopen dat de plannen op een gegeven moment ouder zijn dan 10 jaar, en dus leges misloopt bij bijvoorbeeld de aanvraag van een omgevingsvergunning. Daarnaast is geen sprake meer van een actueel kader voor nieuwe ontwikkelingen.

8. Conclusie

Afhankelijk van het verloop van de termijnen van de huidige plannen of beheersverordeningen en de wensen van de gemeente kan een van bovengenoemde opties worden ingezet. Dit zal per plan beoordeeld dienen te worden. Indien de mogelijkheid bestaat om een bestemmingsplan met verbrede reikwijdte op te stellen, dan is dat zeker aanbevelenswaardig. Tijdige aanmelding is hiervoor noodzakelijk! Dubbel werk kan hiermee in de toekomst worden voorkomen omdat de termijn voor het opstellen van ‘oude’ bestemmingsplannen steeds korter wordt naarmate het moment van inwerkingtreding van de Omgevingswet naderbij komt. Om ervoor te zorgen dat het bestemmingsplan met verbrede reikwijdte tijdig gereed is, zal het betreffende project uiterlijk in 2017 in het Uitvoeringsbesluit Crisis- en herstelwet opgenomen moeten worden. Het verdient aanbeveling om de stand van zaken van uw ruimtelijke plannen inzichtelijk te maken en te bekijken wat de (beste) mogelijkheden zijn om uw organisatie en proces nu al voor te bereiden op het vaststellen van een omgevingsplan.

9. Schematische weergave opties

Voor een schematische weergave van de beschikbare opties kunt u contact opnemen met C.M.P. Julicher – Zegers (chantal.julicher@tonnaer.nl of 040-2571336).