PDF

Actualiteiten planschaderecht

1. Inleiding

Het planschaderecht blijft steeds in ontwikkeling. In 2015 en het begin van dit jaar heeft de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (verder: Afdeling) weer een aantal interessante en verhelderende uitspraken gedaan over verschillende leerstukken uit het planschaderecht.

In deze bijdrage wordt ingegaan op enkele van deze uitspraken die betrekking hebben op de thema’s normaal maatschappelijk risico, risicoaanvaarding en het anderszins verzekerd zijn van schade. Deze bijdrage wordt afgesloten met een korte vooruitblik op de Omgevingswet en hoe het leerstuk van planschade daarin vorm zal krijgen.

 

2. Interessante Afdelingsuitspraken

Normaal maatschappelijk risico (NMR)

De toepassing van de korting op het schadebedrag vanwege het normaal maatschappelijk risico houdt de gemoederen in het planschaderecht flink bezig. Een algemene trend is waar te nemen dat de Afdeling vaker aanneemt dat er een hoger percentage aan normaal maatschappelijk risico dient te worden toegepast dan het standaard-forfait van 2% (van de waarde van de onroerende zaak onmiddellijk voor het ontstaan van de schade) uit artikel 6.2, tweede lid Wro.

 

Volgens de standaard-overweging van de Afdeling (o.a. AbRvS 29 oktober 2014, nr. 201311601/1/A2) inzake de toepassing van het normaal maatschappelijk risico is van belang of de planologische ontwikkeling als een normale maatschappelijke ontwikkeling kan worden beschouwd waarmee de benadeelde rekening had kunnen houden in die zin dat de ontwikkeling in de lijn der verwachtingen lag, ook al bestond geen concreet zicht op de omvang waarin, de plaats waar en het moment waarop de ontwikkeling zich zou voordoen. In dit verband komt betekenis toe aan de mate waarin de ontwikkeling naar haar aard en omvang binnen de ruimtelijke structuur van de omgeving en het gevoerde planologisch beleid past. Omstandigheden die verder van belang kunnen zijn, zijn de afstand van de locatie waar de ontwikkeling heeft plaatsgevonden tot de onroerende zaak van de aanvrager en de aard en de omvang van het door de ontwikkeling veroorzaakte nadeel.  Het bestuursorgaan heeft beoordelingsruimte ten aanzien van de vaststelling van de omvang van het normaal maatschappelijk risico. Naarmate het bestuursorgaan een hoger normaal maatschappelijk risico hanteert dan de in artikel 6.2, tweede lid Wro neergelegde drempel, gelden er zwaardere eisen aan de motivering.

 

• NMR bij realiseren woningen op inbreidingslocaties en aan de rand van de bebouwde kom

Op 1 juli 2015 (nr. 201407170/1/A2 heeft Afdeling een uitspraak gedaan waaruit blijkt dat bij woningbouw in inbreidingslocaties (het realiseren van woningen op open plekken binnen de lintbebouwing) hogere percentages aan normaal maatschappelijk risico zijn aangewezen.

Zo overwoog de Afdeling dat bij de realisatie van 8 vrijstaande woningen ter plaatse van een inbreidingslocatie een aftrek vanwege normaal maatschappelijk risico van 5% mocht worden gehanteerd. Alhoewel de drempel van 5% relatief hoog is in vergelijking tot het standaardpercentage van 2%, is dit onder omstandigheden aanvaardbaar. De Afdeling motiveerde uitvoerig welke vereisten gelden voor het toepassen van dit verhoogde percentage. Voor de beoordeling van de aanvaardbaarheid van een drempel van 5% was van belang dat:
– het terrein waarop de acht vrijstaande woningen aan de achterzijde van het perceel van appellant mogelijk zijn gemaakt is gelegen in een centrumdorps milieu en is geheel door (woon)bebouwing omgeven; het terrein moet dan ook worden beschouwd als een inbreidingslocatie;
– de bouw van woningen op een inbreidingslocatie is een normale maatschappelijke ontwikkeling die zich voordoet in veel centra van steden en dorpen in Nederland;
– de gemeente en de provincie hanteerden inbreiding als uitgangspunt van het woningbouwbeleid; de ontwikkeling past daarmee in het gemeentelijk en provinciaal beleid;
– het terrein had in het vigerende bestemmingsplan reeds de bestemming ‘Woondoeleinden’ gekregen; de gemeenteraad heeft in 1999 en 2004 uitgesproken een voorstander te zijn voor een invulling van deze locatie met woningbouw;
– naast het perceel van appellant staan op omringende percelen vrijstaande woningen; de bebouwing past dan ook in het karakter van de buurt en sluit in zoverre aan op de plaatselijke  situatie;
– de kortste afstand tussen de woning van appellant en het bouwterrein bedraagt ongeveer 18 meter en tussen de woning van appellant en de meest dichtbij voorziene woning ongeveer 32 meter.
Voor zover betoogd werd dat van de bestaande ruimtelijke structuur wordt afgeweken omdat er op de locatie uitsluitend lintbebouwing is, neemt dit niet weg dat verzoeker, gelet op het hiervoor overwogene, woningbouw op de inbreidingslocatie had kunnen verwachten en de 8 vrijstaande woningen passen bij woningbouw op de omringende percelen. Weliswaar leidt de oprichting van nieuwe woningen tot een verdichting van de bebouwing, maar dit nadeel is, gelet op voormelde afstanden, niet uitzonderlijk. De Afdeling concludeerde dat de waardevermindering van ca. 5% als gevolg van woningbouw op een inbreidingslocatie tot het normaal maatschappelijk risico behoort.

Een andere uitspraak die zag op de realisatie van (2) woningen op een inbreidingslocatie is deze van de Afdeling van 4 november 2015 (nr. 201502821/1/A1). Hier was een omgevingsvergunning verleend voor het realiseren van twee woningen. Het schadepercentage bedroeg 2,9%. De twee geschakelde woningen zijn onderdeel geworden van het bebouwingslint. Een dergelijke inbreiding is volgens de Afdeling een normale maatschappelijke ontwikkeling die in veel steden en dorpen in Nederland voorkomt. De gronden gelegen naast het perceel van verzoeker vormen dus een typische inbreidingslocatie en de  gerealiseerde woningen complementeren het bebouwingslint. Bovendien was voor de gronden al een wijzigingsbevoegdheid voor Woondoeleinden opgenomen zodat verzoeker de planologische ontwikkeling op de naastgelegen percelen redelijkerwijs had kunnen verwachten.  Het betoog van verzoeker dat de percelen onderdeel zijn van een landgoed dat als rijksmonument is aangewezen, betekent niet dat deze ontwikkeling niet meer kon worden verwacht. Een aanwijzing als rijksmonument sluit immers op zichzelf niet uit dat er woningen gebouwd kunnen worden. Daarnaast past de planologische ontwikkeling binnen het al langer gevoerde beleid van de gemeente om vrije locaties binnen de bebouwde kom te bebouwen. De woningen passen voorts binnen de structuur van de lintbebouwing en ook zijn de gebruikelijke afstandseisen in acht genomen. Ten slotte is de schade niet zodanig groot (2,9%) dat zij reeds daarom buiten het normaal maatschappelijk risico valt. Het college heeft de schade dan ook voor rekening van verzoeker kunnen laten.

Ook op een planschadeverzoek ten aanzien van woningbouw (ca. 120 woningen)  op een al dan niet als inbreidingslocatie te typeren locatie zag de Afdelingsuitspraak van 9 september 2015 (nr. 201500362/1/A2). Woningbouw op in een woonkern gelegen gronden die reeds door woningen omsloten zijn, dient in beginsel te worden gezien als inbreiding. Dat het plangebied in deze zaak aan één zijde niet is omsloten door woningen, maar grenst aan een stedelijke voorziening als een sportcomplex, brengt niet zonder meer met zich dat de ontwikkeling niet kan worden gezien als inbreiding, of dat deze inbreiding niet kan worden getypeerd als normale maatschappelijke ontwikkeling. Dat appellanten betoogden dat de nieuwe woningen niet aansluiten bij de structuur van het gebied omdat het plangebied voorheen als groenstrook was bestemd, kan hen niet baten.

Bij de vaststelling of de planologische ontwikkeling aansluit bij de plaatselijke situatie is de voorheen geldende bestemming van de binnen het plangebied gelegen gronden niet van doorslaggevend belang. De vraag die voorligt is immers veeleer of de nieuwe planologische situatie aansluit bij hetgeen feitelijk in de directe omgeving aanwezig is. Dat de ontwikkeling onder het nieuwe bestemmingsplan qua hoogte, type woningen en bebouwingsstructuur aansluit bij de directe omgeving is niet bestreden. De toepassing van een percentage normaal maatschappelijk risico van 3% in deze zaak bleef bij de Afdeling in stand.

Een interessante uitspraak ten aanzien van woningbouwontwikkeling is ook deze van 25 november 2015 (nr. 201502409/1/A2). De uitspraak zag op een verzoek om planschade als gevolg van een projectbesluit ten behoeve van de bouw van 20 halfvrijstaande woningen, 2 vrijstaande woningen en een horecalocatie. De planschadecommissie was van oordeel dat de schade niet volledig binnen het normaal maatschappelijk risico viel, maar hanteerde een korting van 50% van de schade. Het realiseren van woningen aan de rand van de bebouwde kom in een gebied dat aan twee zijden geheel door woningen wordt begrensd, is in zijn algemeenheid als een normale maatschappelijke ontwikkeling aan te merken. Hoewel het projectgebied in de oude situatie door de leegstaande en verwaarloosde bebouwing een rommelige indruk maakte en van agrarische activiteiten geen sprake meer was, vloeit daaruit niet zonder meer voort dat het gebied als woningbouwlocatie zou worden ontwikkeld, omdat de rommelige staat van het gebied ook aanleiding kon zijn voor een revitalisering binnen de oorspronkelijke bestemming.  Dat revitalisering van het projectgebied binnen de grenzen van de oorspronkelijke bestemming niet in lijn met het beleid was, laat onverlet dat revitalisering in de oude situatie (gezien het toepasselijke planologische regime) nog steeds mogelijk was. Bij de vaststelling van de omvang van het normaal maatschappelijk risico dient hiermee dan ook rekening te worden gehouden. Verder waren de nieuw op te richten woningen ook, gezien de structuur van de directe omgeving, zijnde de rand van de bebouwde kom met forse, langgerekte woningbouwkavels, slechts als gedeeltelijk passend aan te merken. Of de planologische ontwikkeling aansluit bij de gebruikelijke omvang en vorm van woningbouwkavels in de gemeente is in dit verband niet van belang. Dit omdat de nieuwe kavels overwegend kleiner en anders van vorm zijn. De ontwikkeling paste wel weer binnen het gemeentelijke beleid. Een andere reden om de schade niet geheel voor rekening van verzoekers te laten was dat de ontwikkeling op korte afstand van de woningen van verzoekers zijn gelegen, zodat de gevolgen van de planologische ontwikkeling voor het woon- en leefklimaat duidelijk merkbaar zullen zijn.
• NMR bij ontwikkelingen in centrumgebieden

De Afdeling heeft in 2015 ook enkele uitspraken gedaan over de toepassing van het normaal maatschappelijk risico bij ontwikkelingen in binnenstedelijke- dan wel centrumgebieden.

In de Afdelingsuitspraak van 4 maart 2015 (nr. 201304978/2/A2) werd geconcludeerd dat de vestiging van een horeca-inrichting met bijbehorend terras in binnenstedelijk gebied in zijn algemeenheid is aan te merken als een normale maatschappelijke ontwikkeling waarmee de verzoeker om planschade rekening had kunnen houden. Gelet op de structuur van de omgeving, een centrumgebied met een relatief hoge bebouwingsdichtheid, kon de nieuwe ontwikkeling gezien de aard en omvang daarvan als passend worden aangemerkt. In de directe omgeving van het pand zijn diverse gronden bestemd voor horeca en er is sprake van een grote verscheidenheid aan functies. De omstandigheid dat het pand niet is gelegen in een horeca-concentratiegebied betekent op zichzelf niet dat de ontwikkeling niet in het gevoerde planologische beleid past. De ontwikkeling vond plaats op ca. 25 meter afstand van de woning van verzoeker waardoor de gevolgen van de horeca-inrichting voor het woon- en leefklimaat in beperkte mate merkbaar zullen zijn. Doordat de schade (ca. 2,2% van de waarde van het object in de oude situatie) relatief gering was viel deze geheel binnen het normaal maatschappelijk risico.

Een andere in deze lijn passende uitspraak van de Afdeling is deze van 26 augustus 2015 (nr. 201409532/1/A2). Deze uitspraak heeft betrekking op de realisatie van een multifunctioneel centrum. De Afdeling was van oordeel dat de gehele schade van verzoeker (ca. 2,7%) tot het normaal maatschappelijk risico behoort. Dit omdat het plangebied gelegen is in het centrum, waar het voor de hand ligt om dorpsvoorzieningen te concentreren. Dat de onder het nieuwe bestemmingsplan mogelijk gemaakte bebouwing omvangrijker is dan de voorheen mogelijke bebouwing is onvoldoende voor het oordeel dat de schade niet tot het normaal maatschappelijk risico behoort. Enige vergroting van bebouwing in een centrumgebied is volgens de Afdeling een normale maatschappelijke ontwikkeling die in de lijn der verwachtingen ligt. Hierbij is niet van belang dat geen concreet zicht bestond op de omvang waarin, de plaats waar en het moment waarop de ontwikkeling zich zou voordoen. Gelet op de omvang van de schade (2,7%) kan niet worden betoogd dat appellant onevenredig is getroffen.

 

• Link normaal maatschappelijk risico en voorzienbaarheid

Volgens inmiddels bestendige jurisprudentie kan een bepaalde ontwikkeling in de lijn der verwachtingen liggen in het kader van de toepassing van het normaal maatschappelijk risico, ook al is de ontwikkeling niet voorzienbaar (in de zin van actieve risicoaanvaarding zoals bedoeld in artikel 6.3, aanhef en onder a Wro). De Afdeling oordeelde reeds op 5 maart 2014 (nr. 201202176/1/A2) dat het feit dat de oorzaak van de schade ten tijde van de aankoop van de woningen niet voorzienbaar was, als bedoeld in artikel 6.3, aanhef en onder a Wro, onverlet laat dat de planologische ontwikkeling in de lijn der verwachtingen lag en dat de schade daardoor binnen het normale maatschappelijke risico valt.

In een uitspraak van 27 mei 2015 (nr. 201305842/2/A2) bevestigde de Afdeling dit principe nogmaals. Dat bij de koop van zijn huis in 1975 voor verzoeker niet voorzienbaar was dat kantoorbebouwing zou worden omgezet naar woningen is voor de beoordeling van het normaal maatschappelijk risico niet relevant. Het gaat bij de toepassing van het normaal maatschappelijk risico over of de ontwikkeling in de lijn der verwachtingen lag en als passend in het ruimtelijk beleid kan worden beschouwd.

Illustratief over de relatie tussen het criterium van normaal maatschappelijk risico en voorzienbaarheid is ook de Afdelingsuitspraak van 8 juli 2015 (nr. 201410027/1/A2). De Afdeling overweegt dat voorzienbaarheid en normaal maatschappelijk risico zelfstandige criteria zijn voor de beoordeling van de vergoedbaarheid van schade. De systematiek van de Wro staat er niet aan in de weg dat aan het bepalen van de omvang van de schade en de vraag of die schade al dan niet tot het normaal maatschappelijk risico behoort, niet hoeft te worden toegekomen indien een planologische ontwikkeling geheel voorzienbaar is. Het is niet vereist om altijd eerst te onderzoeken of planologisch nadeel binnen het normale maatschappelijk risico valt en pas daarna de vraag mag worden beantwoord of de schade geheel of gedeeltelijk voor rekening van de betrokkenen mag worden gelaten vanwege voorzienbaarheid. Indien is geconcludeerd dat de planologische ontwikkeling gedeeltelijk voorzienbaar was, dient voor de beantwoording van de vraag of de schade geheel of gedeeltelijk binnen het normaal maatschappelijk risico valt, te worden uitgegaan van het schadebedrag dat resteert na aftrek van dat deel van de schade dat voorzienbaar was ten tijde van de aankoop.

 

Passieve risicoaanvaarding

• Beginselaanvraag voor een bouwplan voldoende voor het voorkomen van passieve risicoaanvaarding

Passieve risicoaanvaarding is aan de orde als een redelijk denkende en handelende eigenaar rekening moet houden met de kans dat de voor hem tot dan toe onbenutte gunstige planologische mogelijkheden in de toekomst in negatieve zin kunnen veranderen en deze desondanks geen gebruik maakt van de op dat moment aan hem toekomende bouw- en gebruiksmogelijkheden. Alleen kan worden aangenomen dat sprake is van passieve risicoaanvaarding als er door verzoeker in het verleden geen stappen zijn ondernomen tot realisering van de bouw-/gebruiksmogelijkheden die met het nieuwe regime zijn komen te vervallen. De Afdeling overweegt  in een uitspraak van 12 augustus 2015 (nr. 201407571/1/A2) dat een beginselaanvraag om omgevingsvergunning een voldoende concrete poging vormt om passieve risicoaanvaarding te voorkomen. De ingediende beginselaanvraag geeft een omschrijving van het te realiseren gebouw en de aard en omvang van het voorgenomen gebruik. Bij de aanvraag zijn een luchtfoto van de bestaande situatie, alsmede tekeningen op schaal van 1:100 en 1:500 van de nieuwe situatie overgelegd. Deze tekeningen geven onder meer de begane grond, de verdieping, het dak en de gevels alsmede een dwarsdoorsnede van het te realiseren gebouw weer. Verzoeker heeft volgens de Afdeling een voldoende concrete poging gedaan tot realisering van de haar onder het oude bestemmingsplan ter beschikking staande bouw- en gebruiksmogelijkheden. Verzoeker heeft voldoende aannemelijk gemaakt dat het opstellen van het bouwplan, gelet op de aard en omvang ervan, de gedateerdheid van het oude bestemmingsplan en het uitblijven van antwoorden op vragen over onduidelijkheden in dat plan, een complex en langdurig proces was, zodat geen grond bestaat voor het oordeel dat zij te lang heeft stilgezeten. De beginselaanvraag bevatte voldoende gegevens om het bouwplan aan het bestemmingsplan te kunnen toetsen en een formele aanvraag om omgevingsvergunning was dus niet noodzakelijk.

 

• Onjuiste informatie van gemeente-medewerker kan een geslaagd beroep op passieve risicoaanvaarding in de weg zitten

In de casus die ten grondslag lag aan de uitspraak van 21 oktober 2015 (nr. 201501306/1/A2) werd verzoeker om planschade passieve risicoaanvaarding tegengeworpen. Verzoeker heeft naar voren gebracht dat zij onjuist is voorgelicht door een medewerker van de gemeente en daarom geen poging heeft ondernomen om van de planologische mogelijkheden gebruik te maken. De Afdeling overweegt dat een onjuiste voorlichting door de gemeente op zichzelf geen grondslag voor een planschadevergoeding kan zijn, maar dat de gemeente heeft miskend dat een dergelijke mededeling wel van belang kan zijn voor de beantwoording van de vraag of passieve risicoaanvaarding kan worden tegengeworpen.

 

Anderszins verzekerd zijn van de schade

• Peildatum ontstaan schade niet van belang voor beoordeling anderszins verzekerd zijn van de schade

Zoals bekend is de peildatum voor de beoordeling of er sprake is van planschade de datum van inwerkingtreding van het schadeveroorzakende besluit. In de uitspraak van 14 oktober 2015 (nr. 201405942/2/A2) was aan de orde of de peildatum van belang is voor de vaststelling of de schade al dan niet anderszins is verzekerd. De Afdeling overweegt dat de peildatum niet tot gevolg heeft dat bij de boordeling of de schade anderszins is verzekerd, en zo ja, tot welk bedrag de schade voor een tegemoetkoming in aanmerking komt, het na de peildatum in werking getreden bestemmingsplan niet mag worden betrokken.

 

3. Planschade en de Omgevingswet

In 2018 treedt de Omgevingswet naar verwachting in werking. In de Omgevingswet zullen nagenoeg alle omgevingsrechtelijke wetten (waaronder ook de Wro) opgaan. De vraag is wat er met de regeling van planschade uit afdeling 6.1 Wro gaat gebeuren. Eerst leek het er op dat de regeling van planschade wellicht zou opgaan in de ‘Wet nadeelcompensatie en schadevergoeding bij onrechtmatige besluiten’ (Staatsblad 2013, 50) dat deel is gaan uitmaken van de Algemene wet bestuursrecht (titel 4.5 Awb).

Uit de recentelijk verschenen memorie van antwoord op de Omgevingswet (Kamerstukken I, 33 962, E, p. 15 en 124) blijkt echter dat het leerstuk van planschade toch een plaats krijgt in de Omgevingswet, en wel in hoofdstuk 15 van deze wet. Hoe de toekomstige regeling van planschade er precies uit komt te zien zal moeten blijken uit de Invoeringswet Omgevingswet. In die wet zal een regeling voor schade op grond van de Omgevingswet worden opgenomen. Toch is uit de Kamerstukken al af te leiden dat er het een en ander zal veranderen. De Minister geeft aan dat met het huidige stelsel de mogelijke risico’s op planschade als een belemmering voor het maken van globale plannen wordt gezien. Onder meer in krimp- en transformatiegebieden kan dat belemmering opwerpen voor plannen die nieuwe ontwikkelingen mogelijk maken.  Een van de bedoelingen van het instrument van het omgevingsplan is om meer ruimte te bieden voor het opstellen van globale en flexibele plannen.  De minister geeft in de Kamerstukken verder nog aan dat bij het opstellen van de nieuwe regeling van planschade in de Omgevingswet de belemmeringen die in de praktijk worden ervaren zullen worden meegenomen en dat Nederland ten opzichte van andere landen een ruimhartige regeling voor planschade kent. Ook schrijft de minister dat bij de regeling van planschade in de Omgevingswet de regering zich zal laten inspireren door regelingen in omringende landen.

Duidelijk is dus dat er grote ontwikkelingen op stapel staan in het planschaderecht vanwege de inwerkingtreding van de Omgevingswet. Zodra er meer duidelijk wordt over hoe de regeling van planschade in deze nieuwe wet er uit komt te zien zult u hiervan op de hoogte worden gebracht in de Tonnaer Nieuwsbrief!

 

Wat kan Tonnaer Adviseurs in omgevingsrecht voor u betekenen?

Wilt u een planschaderisicoanalyse of een planschadebeoordeling  laten uitvoeren of wilt u het oordeel van een planschadecommissie op juridische houdbaarheid laten toetsen? Dan bent u bij Tonnaer Adviseurs aan het juiste adres! Onze deskundige adviseurs staan klaar om u te adviseren.

Wanneer u een vraag heeft op het gebied van het planschaderecht of een offerte wilt aanvragen voor het laten uitvoeren van een planschaderisicoanalyse dan wel een planschadebeoordeling kunt u contact opnemen met mr. Yuval Schönfeld (tel. 040-257 13 36, e-mail: Yuval.schonfeld@tonnaer.nl).