Procedures en rechtsbescherming in de Omgevingswet

Door mr. Yuval Schönfeld

1. Inleiding

De komende Omgevingswet gaat veel veranderen in de praktijk van het omgevingsrecht. In deze wet worden nieuwe instrumenten opgenomen zoals het omgevingsplan en de omgevingsvisie en de wet zal ook een veelbesproken cultuurverandering teweeg moeten brengen. Maar ook ten aanzien van procedures, inwerkingtreding van besluiten en rechtsbescherming gaat het nodige wijzigen. In dit artikel wordt hier nader op ingegaan.

In dit artikel wordt de procedure alsmede de inwerkingtreding van de omgevingsvergunning onder het regime van de Omgevingswet behandeld. Daarbij zal ook worden beschreven of de eis van onlosmakelijkheid nog zal gelden. Ook op het afschaffen van de figuur van de omgevingsvergunning van rechtswege wordt in deze bijdrage ingegaan. Tenslotte zal de procedure, inwerkingtreding en rechtsbescherming inzake het omgevingsplan aan de orde komen. Hierbij zullen ook de verschillen met de huidige bestemmingsplanprocedure worden aangegeven.

 2. Omgevingsvergunning

 2.1 Reguliere vs. uitgebreide voorbereidingsprocedure

In de Omgevingswet zal in de meeste gevallen voor de behandeling van een aanvraag om een omgevingsvergunning de reguliere procedure moeten worden doorlopen. In de memorie van toelichting bij de Omgevingswet (Kamerstukken II 2013/14, 33 962, nr. 3, p. 226) is beschreven dat als uitgangspunt geldt dat de reguliere procedure wordt toegepast. Dit is een verschil met het huidige recht, waar in de Wabo voor complexere procedures zoals de omgevingsvergunning voor het afwijken van het bestemmingsplan met een goede ruimtelijke onderbouwing (artikel 2.1, eerste lid, onder c jo. artikel 2.12, eerste lid, onder a, onder 3° Wabo) de uitgebreide procedure moet worden gevolgd. Dit volgt in het huidige recht uit artikel 3.10, eerste lid, onder a Wabo waar is vastgelegd dat afdeling 3.4 Awb dient te worden toegepast voor de procedure tot verlening van een dergelijke omgevingsvergunning.

In artikel 16.62, eerste lid Ow is vastgelegd dat de paragraaf (16.5.2) inzake de reguliere voorbereidingsprocedure uit de Omgevingswet van toepassing is op de voorbereiding van de beslissing op een aanvraag om een omgevingsvergunning, tenzij de paragraaf over de toepassing van afdeling 3.4 Awb van toepassing is (paragraaf 16.5.3 Ow). Op grond van artikel 16.65, eerste lid Ow is afdeling 3.4 Awb van toepassing op de voorbereiding van de beslissing op de aanvraag om een omgevingsvergunning, als de aanvraag geheel of gedeeltelijk betrekking heeft op een bij AMvB aangewezen activiteit. Bij AMvB worden in ieder geval activiteiten aangewezen ter uitvoering van het verdrag van Aarhus (artikel 16.65, derde lid Ow). In de memorie van toelichting bij de Omgevingswet is vastgelegd dat voor een beperkt aantal activiteiten de uniforme openbare voorbereidingsprocedure van afdeling 3.4 Awb wordt voorgeschreven. Het betreft hoofdzakelijk activiteiten waarvoor het op grond van internationaalrechtelijke verplichtingen noodzakelijk is, dat in de voorbereidingsprocedure een geformaliseerde mogelijkheid is opgenomen tot het indienen van zienswijzen door een ieder. Dit geldt volgens de minister bijvoorbeeld voor de omgevingsvergunning voor activiteiten met gevolgen voor het milieu (Kamerstukken II 2013/14, 33 962, nr. 3, p. 226). De mogelijkheid bestaat om afdeling 3.4 Awb ook aan te wijzen voor andere besluiten voor activiteiten met belangrijke gevolgen voor de fysieke leefomgeving. Welke activiteiten in de AMvB precies zullen worden aangewezen moet nog blijken als de vier AMvB’s ter uitvoering van de Omgevingswet beschikbaar worden (het Omgevingsbesluit, het Besluit kwaliteit leefomgeving, het Besluit activiteiten leefomgeving en het Besluit bouwwerken leefomgeving).

2.2 Géén (omgevings)vergunning van rechtswege meer in de Omgevingswet

Een belangrijke verandering ten aanzien van het huidige recht is dat er straks onder het regime van de Omgevingswet géén sprake meer zal zijn van een omgevingsvergunning van rechtswege. In het huidige recht is in artikel 3.9, derde lid Wabo bij de reguliere procedure de figuur van de vergunning van rechtswege van toepassing verklaard (paragraaf. 4.1.3.3 van de Algemene wet bestuursrecht).  Bij niet tijdig beslissen wordt de omgevingsvergunning in dat geval van rechtswege verleend.

Artikel 16.64, derde lid Ow legt uitdrukkelijk vast dat paragraaf 4.1.3.3  Awb niet geldt bij de voorbereiding van de beslissing op de aanvraag (ook bij de reguliere procedure uit de Omgevingswet dus). Het afschaffen van de figuur van de (omgevings)vergunning van rechtswege in de Omgevingswet wordt door de minister gemotiveerd door er op te wijzen dat voor zowel de reguliere als de uitgebreide procedure bij overschrijding van de beslistermijn de Wet dwangsom en direct beroep bij niet tijdig beslissen van toepassing is. De vergunning van rechtswege is volgens de minister (zie Kamerstukken II 2013/14, 33 962, nr. 3, p. 227 en 228) een belangrijk instrument voor de versnelling van de besluitvorming. Dit instrument brengt echter, gezien een aantal vernieuwingen die met de Omgevingswet worden beoogd, complicaties met zich mee. Het gaat dan onder meer om de verdergaande integratie van toestemmingen in de omgevingsvergunning in combinatie met de onderbrenging van meer omgevingsvergunningen onder de reguliere voorbereidingsprocedure. De lex silencio positivo past daarnaast niet goed bij de ruimere afwegingsruimte die aan de bestuursorganen voor de beoordeling van aanvragen om omgevingsvergunningen zal worden gegeven. Bij de beoordeling van vergunningaanvragen zal daarom maatwerk nodig zijn en er zullen aan omgevingsvergunningen nauwelijks meer standaardvoorschriften worden verbonden.

2.3 Loslaten eis van onlosmakelijke samenhang in de Omgevingswet

Een ander groot verschil met het huidige recht is het loslaten van de eis dat voor alle onlosmakelijk samenhangende activiteiten tegelijkertijd één omgevingsvergunning moet worden aangevraagd.

In artikel 2.7, eerste lid Wabo is op dit moment vastgelegd dat de de aanvrager van een omgevingsvergunning er zorg voor draagt dat de aanvraag betrekking heeft op alle onlosmakelijke activiteiten binnen het betrokken project. Bij onlosmakelijke activiteiten gaat het dus om één fysieke handeling die gelijktijdig onder twee of meer activiteitsomschrijvingen valt. De handeling valt onder verschillende categorieën vergunningplichtige activiteiten, die in de tijd niet gescheiden kunnen worden verricht (bijvoorbeeld het verbouwen en wijzigen van een rijksmonument).

De enige uitzondering op de eis van de onlosmakelijkheid is in de tweede volzin van artikel 2.7, eerste lid Wabo vastgelegd: indien één van die onlosmakelijke activiteiten een activiteit is als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c Wabo (een omgevingsvergunning voor het afwijken van het bestemmingsplan), voor die activiteit voorafgaand aan en los van de overige onlosmakelijke activiteiten een aanvraag om een omgevingsvergunning kan worden ingediend.

In de Omgevingswet is in artikel 5.7, eerste lid vastgelegd dat een aanvraag om een omgevingsvergunning naar keuze van de aanvrager betrekking kan hebben op één of meer activiteiten. Volgens de minister kan de aanvrager voor meerdere vergunningplichtige activiteiten tegelijk één aanvraag indienen of de aanvragen los en gespreid in de tijd doen. Met het vereiste van onlosmakelijke samenhang beperkt de huidige wetgeving in artikel 2.7, eerste lid Wabo, de aanvrager nog gedeeltelijk in deze flexibiliteit.

Aan het los en gespreid in de tijd aanvragen van vergunningen voor activiteiten bestaat soms met goede redenen behoefte. Deze wens komt bijvoorbeeld naar voren met het oog op het beperken van kosten door eerst na te gaan of een onherroepelijke vergunning verkregen kan worden voor de afwijking van het omgevingsplan, voordat verder geïnvesteerd wordt in het ontwikkelen en opstellen van een aanvraag voor een bouwactiviteit. Andere redenen voor aanvragers om de vergunningverlening voor verschillende activiteiten te willen faseren zijn het zeker stellen van de financiering en het optimaal aansluiten van het proces van vergunningverlening op de voortgang van de projectontwikkeling en de realisering. Ook kan het voorkomen dat een aanvraag voor een activiteit pas kan worden opgesteld nadat een vergunning voor een andere activiteit is verleend. Zoals al aangegeven kan de omgevingsvergunning voor een milieubelastende activiteit inhoudelijke eisen bevatten voor het bouwwerk waarin die activiteit zal plaatsvinden. Het bouwplan kan op die manier mede worden opgesteld naar aanleiding van de eisen die voortvloeien uit de vergunning voor de milieubelastende activiteit. De volgorde waarin activiteiten worden aangevraagd kan dus per keer verschillend zijn. Hiervoor is geen wettelijk draaiboek met een verplichte volgorde te schrijven (zie Kamerstukken II  2013/14, 33 962, nr. 3, p. 161). Nu in de Omgevingswet meer vergunningplichtige activiteiten aan het stelsel van de omgevingsvergunning zijn toegevoegd, wordt het aantal combinaties van onlosmakelijke activiteiten dat zich kan voordoen groter. Hierdoor zou de regeling voor onlosmakelijke samenhang bewerkelijker, de flexibiliteit minder en de praktische toepassing ingewikkelder worden. Vandaar dat het vereiste van onlosmakelijke samenhang vanuit de Wabo niet is overgenomen in de Omgevingswet. Het vervallen van het vereiste heeft volgens de minister geen ongewenste gevolgen (zie Kamerstukken II 2013/14, 33 962, nr. 3, p. 162). Een handeling is namelijk verboden zolang niet voor alle activiteiten die daar onlosmakelijk deel van uitmaken, een vergunning is verleend. Om bij overtreding te kunnen handhaven, is het vereiste van onlosmakelijke samenhang dus niet nodig. Artikel 3:20 Awb legt het bevoegd gezag bovendien een inspanningsverplichting op om de aanvrager in kennis te stellen van eventuele andere op aanvraag te nemen besluiten die ook nodig zijn met het oog op de activiteiten die hij wil verrichten. De Omgevingswet bevat nog in één geval het vereiste van gelijktijdige indiening, gelet op een verplichting die voortkomt uit de richtlijn industriële emissies.

 2.4 Beslistermijn, inwerkingtreding omgevingsvergunning en rechtsbescherming

In de reguliere procedure geldt voor de beslissing op de aanvraag om een omgevingsvergunning een beslistermijn van acht weken en een eenmalige verlengingsmogelijkheid van zes weken (als de voorgenomen beslissing op de aanvraag instemming als bedoeld in artikel 16.16 Ow behoeft wordt binnen twaalf weken na ontvangst van de aanvraag een beslissing genomen). Dit voorgaande is vastgelegd in artikel 16.64, eerste en tweede lid Ow.

Bij de uitgebreide procedure gelden de beslistermijnen die zijn vastgelegd in afdeling 3.4 Awb, meer specifiek in artikel 3:18 Awb (indien het een besluit op aanvraag betreft, neemt het bestuursorgaan het besluit zo spoedig mogelijk, doch uiterlijk zes maanden na ontvangst van de aanvraag, zie artikel 3:18, eerste lid Awb). In artikel 16.66 Ow zijn voor de uitgebreide procedure enkele aanvullende bepalingen opgenomen die gelden naast de bepalingen uit afdeling 3.4 Awb. Zo is in artikel 16.66, vierde lid Ow vastgelegd dat de in artikel 3:18, tweede lid, Awb bedoelde redelijke termijn voor verlenging ten hoogste zes weken bedraagt (in artikel 3:18, tweede lid Awb staat dat indien de aanvraag een zeer ingewikkeld of omstreden onderwerp betreft, het bestuursorgaan, alvorens een ontwerp ter inzage te leggen, binnen acht weken na ontvangst van de aanvraag de termijn met een redelijke termijn kan verlengen). De termijn waarbinnen op de aanvraag wordt beslist, kan ingevolge artikel 16.66, vierde lid Ow ten hoogste eenmaal worden verlengd. De verlenging en de duur daarvan worden, met inachtneming van de in artikel 3:18, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht bedoelde termijn van acht weken, gemotiveerd aan de aanvrager meegedeeld.

Ten aanzien van de inwerkingtreding van omgevingsvergunningen en de rechtsbescherming hiertegen gaat ook het nodige veranderen.  In het huidige recht is in artikel 6.1, eerste lid Wabo vastgelegd dat een beschikking in werking treedt met ingang van de dag na haar bekendmaking. Artikel 6.1, tweede lid Wabo maakt op dit voorgaande een uitzondering door de te bepalen dat een beschikking in werking treedt met ingang van de dag na afloop van de bezwaar- en beroepstermijn van zes weken in (onder andere) gevallen dat afdeling 3.4 Awb is toegepast. Indien in gevallen als bedoeld in het artikel 6.1, tweede lid Wabo, gedurende de daar bedoelde termijn bij de bevoegde rechter een verzoek om voorlopige voorziening is gedaan, treedt de beschikking niet in werking voordat op dat verzoek is beslist (artikel 6.1, derde lid Wabo).

In de versie van de Omgevingswet die in het Staatsblad is geplaatst (Stb. 2016, nr. 156) is in artikel 16.79, eerste lid vastgelegd dat een omgevingsvergunning in werking treedt met ingang van de dag waarop twee weken zijn verstreken sinds de dag waarop het besluit is bekendgemaakt of als van het besluit na de bekendmaking ervan mededeling moet worden gedaan van het besluit mededeling is gedaan. Als binnen de termijn, bedoeld in artikel 16.79, eerste lid Ow, bij de bevoegde rechter een verzoek om voorlopige voorziening is gedaan, treedt de omgevingsvergunning niet in werking voordat op het verzoek is beslist. Belanghebbenden die door de opschorting rechtstreeks in hun belang worden getroffen, kunnen de voorzieningenrechter verzoeken de opschorting op te heffen of te wijzigen (artikel 16.79, tweede lid Ow). Daarnaast biedt artikel 16.79, derde lid Ow het bevoegd gezag de mogelijkheid om als dat vanwege spoedeisende omstandigheden noodzakelijk is, de omgevingsvergunning eerder in werking te laten treden of om te bepalen dat voor een omgevingsvergunning de schorsende werking als gevolg van het indienen van een verzoek om voorlopige voorziening niet geldt.

Door een in de Eerste Kamer aangenomen motie (motie 15 maart 2016, Kamerstukken I  2015/16,

33 962, K) zal de termijn van inwerkingtreding van de omgevingsvergunning van twee weken in de Invoeringswet Omgevingswet worden verlengd naar vier weken voor omgevingsvergunningen inzake onomkeerbare activiteiten (zoals het kappen van bomen, het slopen van bouwwerken of het veranderen van monumenten). Dit omdat rechtzoekende burgers een redelijke termijn nodig hebben om een voorlopige voorziening te vragen bij de rechter om zo te voorkomen dat een vergunning in werking treedt.

De Omgevingswet biedt volgens de minister de mogelijkheid om tot meer uniformiteit te komen ten aanzien van de inwerkingtreding van besluiten. Daarbij voorziet de Omgevingswet in een regeling waarin sprake is van een evenwichtige balans tussen de belangen van diegenen die een rechtsmiddel willen aanwenden en degenen die een ontwikkeling (snel) willen uitvoeren (zie Kamerstukken II 2013/14, 33 962, nr. 3, p. 233). Voor de omgevingsvergunning gaat de Omgevingswet uit van een termijn van inwerkingtreding twee weken (door middel van de Invoeringswet Omgevingswet wordt dit verlengd tot vier weken) na de kennisgeving ervan. Daarnaast is voorzien in automatische schorsing in geval van een voorlopige voorziening (zie artikel 16.79, tweede lid Ow). Hierdoor wordt extra rechtsbescherming geboden vanwege de onomkeerbare gevolgen die sommige activiteiten kunnen hebben (bijvoorbeeld kappen of slopen). Om het bezwaar te ondervangen van een automatisch schorsende werking van het hele besluit, terwijl de bezwaren zich alleen richten tegen een enkel onderdeel, kunnen belanghebbenden verzoeken de schorsing op te heffen of te wijzigen.

2.5 Rechtsbescherming en inwerkingtreding van het omgevingsplan

Een omgevingsplan wordt, net als een bestemmingsplan in het huidige recht, voorbereid met toepassing van afdeling 3.4 Awb (artikel 16.30, eerste lid Ow). Kenmerkend voor het omgevingsplan is dat dit plan niet alleen het huidige bestemmingsplan zal omvatten, maar ook andere omgevingsrechtelijke verordeningen. Het omgevingsplan is een besluit van algemene strekking, inhoudende algemeen verbindende voorschriften. Het omgevingsplan heeft veel overeenkomsten met een normale verordening. Tegelijkertijd verschilt het karakter van een groot deel van de in het omgevingsplan opgenomen regels van die van een doorsnee verordening. De meeste regels uit het omgevingsplan hebben betrekking op de toedeling van functies aan locaties en houdt verband met de wijze waarop functies op die locaties kunnen worden uitgeoefend. Net als in een bestemmingsplan zijn de regels daarmee vaak alleen van toepassing op een bepaalde locatie en daarom specifiek en concretiserend van aard. Daarom is er aan vastgehouden dat, net als bij het bestemmingsplan, het besluit tot vaststelling van een omgevingsplan appellabel is.

Interessant is hoe de rechtsbescherming tegen deze ‘verordeningachtige’ delen van het omgevingsplan is geregeld. Tegen verordeningen staat immers geen rechtsbescherming open. Dit volgt uit artikel 8:3, eerste lid Awb waarin is vastgelegd dat geen beroep openstaat tegen een besluit inhoudende een algemeen verbindend voorschrift. Een regeling waarin alleen de ‘bestemmingsplanachtige’ regels uit het omgevingsplan appellabel zouden zijn, bleek echter niet haalbaar.

Uit de memorie van toelichting bij de Omgevingswet (Kamerstukken II 2013/14, 33 962, nr. 3, p. 91 en 92) blijkt dat ten aanzien van appellabiliteit bij het omgevingsplan geen onderscheid wordt gemaakt tussen de verschillende soorten regels (appellabele en niet-appellabele regels) in het omgevingsplan. Alle regels in het omgevingsplan (dus ook ‘verordeneningachtige’ regels) zijn dus appellabel. Hiermee wordt voor een deel van de regels van het omgevingsplan afgeweken van de generieke lijn van de Awb over appellabiliteit van algemeen verbindende voorschriften.

Ook de regels ten aanzien van de inwerkingtreding van het omgevingsplan wijken af van de huidige situatie omtrent het bestemmingsplan.  Krachtens artikel 3.8, vijfde lid Wro treedt het besluit tot vaststelling van het bestemmingsplan in werking met ingang van de dag na die waarop de beroepstermijn (van zes weken) afloopt (met uitzondering van het geval dat er sprake is van een reactieve aanwijzing). Indien gedurende de beroepstermijn met betrekking tot een besluit tot vaststelling van een bestemmingsplan bij de voorzitter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State een verzoek om voorlopige voorziening is gedaan, wordt de werking van het besluit opgeschort totdat op het verzoek is beslist (zie artikel 8:4 Wro).

Ten aanzien van de inwerkingtreding van het omgevingsplan is in de Omgevingswet het volgende geregeld. Een omgevingsplan treedt in werking met ingang van de dag waarop vier weken zijn verstreken sinds de dag waarop van het besluit mededeling is gedaan (artikel 16.78, eerste lid Ow). Het omgevingsplan treedt dus al in werking voordat de beroepstermijn van zes weken eindigt. Ook heeft een verzoek om voorlopige voorziening, anders dan in het huidige recht het geval is in artikel 8.4 Wro, geen automatisch schorsende werking. Het besluit tot vaststelling van het omgevingsplan is veelomvattend, waardoor het volgens de memorie van toelichting (Kamerstukken II 2013/14, 33 962, nr. 3, p. 234) gewenst is dat de voorzieningenrechter op maat kan besluiten welk deel van het besluit de eventuele schorsing betreft. Bij automatische schorsing is er ook meer onzekerheid over de termijn van inwerkingtreding van het besluit. Op basis van het omgevingsplan kunnen andere (vervolg)besluiten worden genomen. Daarom is snelle duidelijkheid over de rechtmatigheid van het omgevingsplan van belang voor het vaststellen van de rechtmatigheid van deze vervolgbesluiten.

Wat kan Tonnaer Adviseurs in Omgevingsrecht voor u betekenen?

Heeft u een vraag over de toepassing van de Omgevingswet of heeft u behoefte aan bijstand ten aanzien van de implementatie van de Omgevingswet in uw organisatie? Dan bent u bij Tonnaer Adviseurs aan het juiste adres! Onze deskundige adviseurs staan klaar om u te adviseren.

U kunt hierover contact opnemen met Gert Peter Vos, MSc, MCD (directeur), mr. Armando Snijders (senior juridisch adviseur) of mr. Yuval Schönfeld (juridisch adviseur) (tel. 040-257 13 36, e-mail:  gertpeter.vos@tonnaer.nl , armando.snijders@tonnaer.nl of  yuval.schonfeld@tonnaer.nl).