Planschade en de Omgevingswet

Door mr. Yuval Schönfeld

 

Inleiding

In het artikel “Actualiteiten planschaderecht” in onze Nieuwsbrief van maart 2016 is een korte doorkijk gegeven naar het leerstuk van planschade onder de Omgevingswet. Vermeld is dat als er meer duidelijk wordt over hoe de regeling van planschade er in deze nieuwe wet uit komt te zien u hiervan op de hoogte zult worden gehouden.

Contouren van het nieuwe planschaderecht onder de Omgevingswet

Door middel van de brief van 19 mei 2016 van de minister van Infrastructuur en Milieu aan de Tweede Kamer over de Invoeringswet Omgevingswet zijn de contouren van het nieuwe stelsel voor planschade duidelijker geworden (Kamerstukken II 2015/16, 33 962, nr. 185). Uit de memorie van antwoord bij de Omgevingswet (Kamerstukken I 2015/16 33 962, E, p. 15 en 124) bleek al dat er het een en ander zal veranderen ten aanzien van planschade in de Omgevingswet. Door middel van de Invoeringswet Omgevingswet zal de nieuwe regeling van planschade worden ingevoerd.

De minister geeft in de brief aan dat het leerstuk van planschade in de Wro een van de oorzaken is waarom uitnodigingsplanologie en organische gebiedsontwikkeling niet goed van de grond komt. Dit is het geval omdat onder de Wro planschade kan worden geclaimd voor alle mogelijkheden die het bestemmingsplan in theorie biedt (het leerstuk van planmaximalisatie). Dit heeft het risico tot gevolg dat schade moet worden vergoed voor mogelijkheden die in werkelijkheid niet worden benut. Dit risico drukt relatief zwaar op kleine ontwikkelingen zoals inbreidingslocaties en transformaties en staat vaak in de weg aan het maken van globale bestemmingsplannen.

Relatie met titel 4.5 Awb inzake schadevergoeding

De schaderegeling in de Awb (titel 4.5 Awb) vormt het uitgangspunt voor de afdeling over schade in de Omgevingswet. De aanvullingen in de Omgevingswet ten opzichte van de schaderegeling uit de Awb hebben betrekking op het volgende. Bij een waardedaling van een woning is, conform de Awb vergoeding in principe aan de orde wanneer de burger zijn woning verkoopt. Dan wordt de schade daadwerkelijk geleden. Onder de Omgevingswet zal echter vaak al eerder duidelijk zijn welke schade zal worden geleden. Om te voorkomen dat burgers langer dan strikt noodzakelijk in onzekerheid zullen verkeren over de toe te kennen schadevergoeding wordt geregeld dat schade wordt vergoed als duidelijk is welke schade daadwerkelijk zal worden geleden.  Een schadeprocedure kan zo betrekkelijk kort na het schadeveroorzakende besluit worden afgewikkeld. Deze regeling is ook nodig omdat het omgevingsplan een veel bredere reikwijdte krijgt dan het bestemmingsplan. In het omgevingsplan gaan diverse regels op die nu nog zijn opgenomen in AMvB’s en lokale verordeningen.

Directe planschade

Net als in het huidige recht zal er bij wijziging van een omgevingsplan een recht kunnen bestaan op vergoeding van nadeel. Directe planschade (schade die het gevolg is van het wegbestemmen van een bouwmogelijkheid of door het opleggen van rechtstreeks werkende verplichtingen) zal kunnen worden vergoed zodra een schadeveroorzakend omgevingsplan onherroepelijk is geworden. Dit is overigens een bestendiging van het huidige recht.

Ten aanzien van directe planschade is ook vermeldenswaardig dat er aanvullende regels zullen worden opgenomen om onbenutte functies weg te bestemmen zonder het hoeven uit te keren van planschade. Hierdoor heeft het bevoegd gezag bij het vaststellen van een omgevingsplan meer inzicht in de schaderisico’s, bijvoorbeeld in geval van het tegengaan van overcapaciteit in krimpregio’s. De eigenaar van de gronden zal in deze nieuwe regeling een redelijke termijn krijgen om alsnog van de mogelijkheden uit het plan gebruik te kunnen maken alvorens functies zullen worden wegbestemd.

Indirecte planschade

Een grote verandering ten opzichte van de huidige praktijk gaat optreden bij indirecte planschade (schade die ontstaat door een ontwikkeling in de buurt van het eigen terrein, zoals een woonblok dat het vrije uitzicht ontneemt). Vergoeding van indirecte planschade zal slechts kunnen worden gevorderd op het moment dat de activiteit daadwerkelijk wordt uitgevoerd. Onder het geldende recht kan om indirecte planschade worden verzocht zodra de planologische mogelijkheid wordt gecreëerd in het bestemmingsplan, zonder dat duidelijk is of van alle mogelijkheden in het bestemmingsplan ook daadwerkelijk gebruik zal worden gemaakt. De verlegging naar het moment van het initiatief betekent dat alleen de mogelijkheden van het plan die daadwerkelijk worden geëffectueerd, voor vergoeding in aanmerking komen. Deze wijziging is volgens de minister een belangrijke voorwaarde om flexibele en globale plannen te kunnen maken en uitnodigingsplanologie van de grond te kunnen krijgen. In het nieuwe systeem wordt later dan nu het geval is duidelijk of indirecte planschade zal worden vergoed. In plaats van bij de vaststelling van het plan wordt dat pas bij het moment van het concrete initiatief. Hierbij kan het zijn dat deze nieuwe systematiek alleen zal gelden voor omgevingsplannen en niet voor projectbesluiten. Een projectbesluit is doorgaans heel concreet en de uitvoering hiervan is niet onzeker.

Normaal maatschappelijk risico: forfait naar 5%

In artikel 6.2, tweede lid Wro is het minimumforfait opgenomen van 2% normaal maatschappelijk risico. De minister schrijft dat aan de jurisprudentie kan worden ontleend dat een forfait van 5% redelijk is voor ontwikkelingen die in de lijn der verwachtingen liggen. De minister verwijst hier naar twee Afdelingsuitspraken van 8 juli 2015 (ECLI:NL:RVS:2015:2517 en ECLI:NL:RVS:2015:2108) waarin een toepassing van het normaal maatschappelijk risico van 5% is aangenomen. In dit verband kan ook nog worden verwezen naar de recente Afdelingsuitspraak van 2 maart 2016, ECLI:NL:RVS:2016:530, waar nogmaals is bevestigd dat inbreiding van woningen in een bestaande woonkern in beginsel een normale maatschappelijke ontwikkeling is. Een waardevermindering tot 5% is volgens de Afdeling niet zodanig zwaar dat de planschade niet voor rekening van verzoeker kan worden gelaten (de ontwikkeling paste naar aard en omvang in de ruimtelijke structuur van de omgeving van het plangebied). Bij het forfait van 5% kan volgens de minister gedacht worden aan ontwikkelingen als kustversterking, de aanleg van nieuwe infrastructuur voor energie en vervoer en de inbreiding en transformatie van woon- en werkgebieden. Een forfait van 5% onderstreept dat alleen bovenmatige schade nog voor vergoeding in aanmerking zal komen. Een verhoging van het forfait nodigt gemeenten uit om globale omgevingsplannen vast te stellen, waardoor er meer ruimte ontstaat voor initiatieven van ontwikkelaars, burgers en overheden. De Omgevingswet zal dus alleen een grondslag bieden voor de vergoeding van bovenmatige planschade. Overigens wordt hier in herinnering gebracht dat ten tijde van de wijziging van de Wro de regering ook eerst in het wetsvoorstel van plan was om het forfait normaal maatschappelijk risico in artikel 6.2, tweede lid Wro op 5% te stellen (zie Kamerstukken II, 2002-2003, 28 916, nr. 2, p. 17). Middels een amendement is het forfait vervolgens verlaagd naar 2% (zie Kamerstukken II, 2005/06, 28 916, nr. 17).

Conclusie

Er gaat het nodige veranderen in het planschaderecht. Hoe de daadwerkelijke regeling van planschade er uit zal komen te zien zal helemaal helder worden als de Invoeringswet Omgevingswet beschikbaar zal worden. Daarover zult u in de Tonnaer Nieuwsbrief uiteraard op de hoogte worden gehouden.

Tonnaer Adviseurs helpt u verder!

Heeft u behoefte aan advisering over planschade of wilt u een planschaderisicoanalyse laten opstellen? Neem dan contact op met mr. Yuval Schönfeld (juridisch adviseur) van Tonnaer (bereikbaar via tel. 040- 257 13 36) of Gert Peter Vos, MSc, MCD (directeur, bereikbaar via tel. 040- 257 13 36).