Nieuwe omgevingsregelingen moeten en kunnen toegankelijker: een digitale route-planner?

Door prof. dr. Frans Tonnaer[1]

Wie zich in de Omgevingswet en de tot nu tot gepubliceerde in- en uitvoeringsregelingen heeft verdiept zal het moeten bevestigen: het is nodig om zich door omvangrijke documenten te worstelen. De wet zelf is met ca. 360 artikelen nog redelijk behapbaar en, gelet op het brede onderwerp, zelfs compact te noemen. Voor het doornemen van de Memorie van Toelichting moest je wel eens goed gaan zitten: 629 pagina’s (incl. 239 pagina’s artikelsgewijze toelichting). En er zijn natuurlijk nog de omvangrijke parlementaire vervolgstukken waaronder de productie van de Tweede Kamer met 118 ingediende amendementen en 38 moties. Maar de wet van de grote getallen laat zich pas echt gelden bij de uitvoeringsregelingen en dan met name bij de vier centrale algemene maatregelen van bestuur (amvb’s). We hebben het dan over ruim 2.600 artikelen, met toelichting opgenomen in 2.330 pagina’s tekst. De vraag of het omvangrijke stelsel in de praktijk nog wel hanteerbaar is, is retorisch.

Al is bij de opzet van de amvb’s aan de gebruiksvriendelijkheid gedacht door de gebruiker centraal te stellen, toch is daar maar het halve verhaal mee verteld. In de praktijk zal het zowel voor het bestuur – en vooral het ambtelijk apparaat – als voor de initiatiefnemers vaak noodzakelijk zijn om meer dan één en soms alle vier de besluiten te raadplegen. Dat roept de vraag op of dit stelsel niet verder kan worden vereenvoudigd.

  • Alsnog werken aan één integraal Omgevingsbesluit zoals thans ook gewerkt wordt aan één integrale ministeriële Omgevingsregeling?
  • Gelden de argumenten voor één wettelijke regeling niet ook voor het integreren van de grote hoeveelheid uitvoeringsbepalingen?
  • Wordt het ook niet tijd voor een digitale routeplanner die de verschillende gebruikers behulpzaam is bij de toepassing van de regelingen ook of juist als ze niet verder geïntegreerd worden?

Nog meer getallen

En als we het dan toch over getallen hebben, voor de liefhebbers: zoals bekend, vervangt de Omgevingswet een groot aantal wetten. Zo’n 13 wetten zullen direct volledig door deze wet worden vervangen, terwijl dat later nog eens voor een 16-tal wetten geldt. 11 wetten gaan grotendeels of gedeeltelijk op in de Omgevingswet en 49 wetten worden naar aanleiding van deze stelselherziening aangepast zonder (geheel of gedeeltelijk) op te gaan in de nieuwe wet. De Omgevingswet is dus relevant voor maar liefst 89 wetten waarvan er een 40-tal geheel of gedeeltelijk in de nieuwe wet opgaan! En intussen heeft de Invoeringswet de consultatieronde achter de rug en volgen nog het Invoeringsbesluit en de invoeringsregeling. Het project wordt (vooralsnog?) afgerond met een viertal aanvullingswetten (Bodem, Geluid, Grondeigendom en Natuur) en hun uitvoeringsbesluiten en bijbehorende ministeriële regelingen. Voorwaar een mega-wetgevingsoperatie en het is niet voor niets dat dit als misschien wel de grootste herziening van een wettelijk stelsel in Nederland ooit wordt beschouwd. Uit deze integratie en ‘vereenvoudiging’ van de grote hoeveelheid regelingen op het terrein van het omgevingsrecht blijkt pas goed hoe complex het stelsel de afgelopen decennia is geworden.

Uitvoeringsregelingen

Terug naar de uitvoeringsregelingen. Onder het motto “De gebruiker centraal” zijn er vier amvb’s ontworpen, in te delen via het onderstaande schema waarbij onderscheid is gemaakt naar overheid aan de ene kant en naar burgers en bedrijven aan de andere.

Het Omgevingsbesluit (Ogb) met algemene bepalingen en procedurele regels geldt in principe voor de beide doelgroepen. Het bevat de aanwijzing van het bevoegd gezag voor vergunningverlening en handhaving aanvullend op de wettelijke regeling, het vult de bepalingen over de projectprocedure aan, regelt de mer(beoordelings)plicht en –procedure, bevat een regeling van elektronische aanvragen en gegevensverstrekking en vult enkele wettelijke financiële bepalingen nader in. De meer inhoudelijke regels zijn opgenomen in de drie andere amvb’s. Het Besluit kwaliteit leefomgeving (Bkl) bestaat vooral uit regels voor bestuursorganen zoals omgevingswaarden voor milieukwaliteit waarmee het rijk zichzelf bindt, Rijksinstructieregels die in de ‘lagere’ regelingen moeten worden verwerkt en Rijksbeoordelingsregels voor de decentrale vergunningverlening. Het Besluit activiteiten leefomgeving (Bal) bevat rechtstreek werkende regels voor initiatiefnemers en vervangt in belangrijke mate het Activiteitenbesluit. Het bepaalt de vergunningsplicht en bevat algemene regels voor milieubelastende en lozingsactiviteiten voor in totaal zo’n 250.000 bedrijven. In het Bal staan voor die activiteiten specifieke zorgplichten en doelvoorschriften centraal en wordt onder meer de mogelijkheid geboden voor maatwerkvoorschriften (door bestuur) en gelijkwaardige maatregelen (door initiatiefnemer). Ook het Besluit bouwwerken leefomgeving (Bbl) bevat dergelijke rechtstreeks werkende regels, in dit geval over veiligheid, gezondheid, duurzaamheid en bruikbaarheid van gebouwen welke regels in belangrijke mate uit een opgeschoond Bouwbesluit 2012 komen. De voorschriften in het Bbl zijn geclusterd rond activiteiten m.b.t. bestaande bouw, nieuwbouw, verbouw, gebruik en sloop van gebouwen. Ook hierin treffen we specifieke zorgplichten en doelvoorschriften aan alsook de mogelijkheid van maatwerkvoorschriften en gelijkwaardige maatregelen.

Nog steeds complex

Ondanks de doelgroepbenadering zullen gebruikers vaak meer dan één en soms zelfs alle vier de amvb’s moeten raadplegen. Zo zal een initiatiefnemer die een project wil uitvoeren dat bestaat uit bouwen en milieubelastende activiteiten te maken krijgen met alle vier de besluiten: het Bal en het Bbl voor het bevoegd gezag, de vergunningsplicht en de toepasselijke algemene regels, het Bkl voor de bestuurlijke beoordelingsregels, die immers ook voor initiatiefnemers relevant zijn en het Ogb voor de procedurele aspecten en de mogelijk verplichte milieueffectrapportage. Hetzelfde geldt voor het bevoegde gezag bij de vergunningverlening en handhaving. Het zal naast het Ogb, dat zoals gezegd voor beide doelgroepen geldt, sowieso het Bkl moeten uitvoeren. Maar het zal vaak ook te maken krijgen met de mogelijkheid uit het Bal en het Bbl tot het stellen van maatwerkvoorschriften en het beoordelen van doel in plaats van middelvoorschriften en van erkende maatregelen (bij meldingen) en met de regels en de vergunningsplicht uit deze besluiten waar het betreft hun handhaving.

Naar één Omgevingsbesluit?

Aangezien tal van soortgelijke bepalingen in meer dan één regeling terugkomen (zoals begripsbepalingen, de bepaling van het toepassingsgebied, internationale verplichtingen, de aanwijzing van het bevoegd gezag en het treffen van digitale voorzieningen) kan de vraag worden gesteld of deze regelingen niet beter tot één ‘Omgevingsbesluit’ kunnen worden geïntegreerd. Het wordt dan weliswaar een omvangrijk besluit, maar het is dan niet meer nodig om verschillende regelingen naast elkaar te raadplegen. Ook zou de interne samenhang daarmee kunnen worden versterkt en kan per saldo een verdere deregulering worden gerealiseerd. Gelden de overwegingen bij de Omgevingswet wat betreft versterking samenhang, vergroting gebruiksgemak en transparantie en deregulering, waarbij zoals we zagen een groot aantal veertigtal wetten in één centrale regeling worden ondergebracht niet ook voor deze vier amvb’s? Daarbij moet men bedenken dat het er naar uitziet dat ook het grote aantal ministeriële regelingen wordt teruggebracht tot één ‘Omgevingsregeling’. Juridische esthetiek ten top in het fysieke domein: één wettelijke regeling, één uitvoeringsbesluit en één uitvoeringsregeling! En vervolgens het ‘zwaan-kleef-aan-effect’ waarbij de diverse aanvullingswetten en hun uitvoeringbesluiten en –regelingen daarin opgaan.

Digitale routeplanner?

Digitale voorzieningen kunnen de raadpleegbaarheid en toegankelijkheid van deze regelingen vergroten. Denk daarbij bijvoorbeeld aan hyperlinks of een anderszins gelaagde structuur – als onderdeel van het DSO? – waarbij samenhangende onderdelen met elkaar worden verbonden. Aldus zou ook het gebruik van het soms complexe verwijzingenstelsel in de regelingen (zie bijvoorbeeld de ‘richtingaanwijzer van hoofdstuk 3 Bal) in de praktijk kunnen worden vereenvoudigd. Dat zou kunnen resulteren in een soort van digitale routeplanner die het mogelijk maakt om vanuit verschillende perspectieven de relevante bepalingen in onderlinge samenhang te raadplegen. Wat betreft het bestuur kan dan bijvoorbeeld gedacht worden aan de beleidsperspectieven van strategisch beleid / operationeel beleid / beleidsuitvoering / beleidshandhaving. Vanuit de initiatiefnemers kan gedacht worden aan de bedrijfstakken en sectoren die zijn opgenomen in hoofdstuk 3 van het Bal. Maar ook kan een digitale routeplanner dienstig zijn voor de derde-belanghebbenden die bij dergelijke initiatieven betrokken zijn en vaak ook nadrukkelijk een rol spelen. Maar ook als het samenvoegen van de vier amvb’s tot één integraal besluit een te grote uitdaging vormt, lijkt het de moeite waard om te werken aan een digitale routeplanner waarbij de verschillende onderdelen uit de afzonderlijke amvb’s virtueel met elkaar worden verbonden en waarbij deze besluiten vanuit verschillende gebruikersperspectieven toegankelijker en dus beter hanteerbaar worden gemaakt. De behoefte aan zo’n routeplanner en de meerwaarde daarvan zou in dat geval zelfs nog groter kunnen zijn.

[1] Frans Tonnaer is emeritus hoogleraar Omgevingsrecht en directeur van de Praktijkacademie Omgevingsrecht.