Instructies in de Omgevingswet: onmisbare beïnvloedingsinstrumenten of overbodige ballast? (TO 2013/afl. 3, p. 85-98)

Met de Wet revitalisering generiek toezicht (Wrgt) wordt beoogd zoveel mogelijk een einde te maken aan de wildgroei van specifieke toezichtsinstrumenten in onze bestuursrechtelijke wetgeving. Toch bestaat het voornemen om in de komende Omgevingswet weer instrumenten in te voeren waarmee het hoger bestuur (Rijk en provincies) aan het lager (provincies en gemeenten) zijn wil kan opleggen. Dat kan dan via instructies als beschikkingen voor bijzondere gevallen en instructieregels als algemene beleidsvoorschriften. De instructies bieden als opvolger van de aanwijzingen uit de Wro nauwelijks meerwaarde naast de bestaande generieke toezichtsinstrumentarium en in het bijzonder naast het indeplaatsstellingsbesluit.

Maar ook het instrument van de instructieregels is overbodig en vormt bovendien een staatsrechtelijke anomalie. Alleen al het opnemen van instructieregels in de provinciale omgevingsverordening vestigt een plicht van de gemeenten om deze regels te verwerken in de omgevingsplannen, omgevingsvergunningen en de gemeentelijke (andere) plannen en programma’s. Daarmee wordt van het paard van Troje de gemeentelijke huishouding binnengereden waardoor de beleidsvrijheid op dit terrein van binnenuit wordt uitgehold. Op die manier zouden besturen in deze tijd, waar gelijkwaardigheid en vertrouwen sleutelbegrippen zijn in het interbestuurlijke verkeer, niet met elkaar moeten omgaan. Het gebruik van regels om ‘het gedrag’ van andere besturen te sturen berust bovendien op onvoldoende besef van de grondbeginselen van onze staatsrechtelijke inrichting. In feite betekent het gebruik van de verordeningsbevoegdheid in interbestuurlijk verband dat het ene bestuur het andere buiten de overheid plaatst.

Het valt te hopen dat de Raad van State in haar adviserende rol aan de regering aandacht aan deze problematiek zal schenken. En anders past een oproep aan het parlement om bij de behandeling van het wetsvoorstel voor de Omgevingswet deze omineuze ontwikkeling ten goede te keren.