Implementatie Omgevingswet een grote operatie? Dat bepaalt u zelf!

Door mr. Armando Snijders

De Omgevingswet treedt naar verwachting in 2019 in werking. Deze wet heeft een grote impact op de gemeentelijke organisatie. 2016 is het jaar dat bij de meeste gemeenten in Nederland op de kalender staat als start voor de voorbereidingen op de Omgevingswet. Wat kunt (en moet) u doen om deze wet op een goede wijze in uw gemeente te implementeren?

Organisatie van de implementatie

De Omgevingswet is de grootste wettelijke herzieningsoperatie op het gebied van het omgevingsrecht van de laatste decennia. Deze wet heeft een behoorlijke impact op de gemeentelijke organisatie. Hoe groot die impact is, daar komen we dadelijk nog op. In ieder geval moet de organisatie van de implementatie van de wet serieus ter hand genomen worden. Dat betekent dat het verstandig is daarvoor een projectleider (of coördinator, trekker of implementatiemanager of hoe u zo iemand ook wilt noemen) verantwoordelijk te maken, al dan niet ondersteund door een vast projectteam. Natuurlijk stelt deze een plan van aanpak op met daarin ook aandacht voor de budgetreservering, planning, interne en externe communicatie en participatie. De projectleider zorgt bij aanvang ook voor het verzamelen van de basisinformatie over de Omgevingswet en de gevolgen daarvan voor de gemeente. Eveneens zorgt hij of zij ervoor dat alle betrokkenen binnen de gemeente (medewerkers, directie/MT en gemeentebestuur) weten wat de wet inhoudt en welke gevolgen deze heeft voor de betrokkenen en welke kansen deze biedt.

Keuzevrijheid in ambities

Twee centrale thema’s in de Omgevingswet zijn ‘vertrouwen’ en ‘vrijheid’. Er is meer ruimte voor lokaal maatwerk en gemeenten krijgen meer vrijheden. Gemeenten kunnen ook meer vrijheden geven aan hun inwoners en initiatiefnemers. Dit is samen te vatten met het adagium “van gezaghebbend toetsen naar dienstverlenend stimuleren”. Hoe gaat uw gemeente om met deze nieuwe vrijheden? Past de Omgevingswet bij de visie van de gemeente op haar rol, taken en positie in de samenleving en de omgang met burgers of is het wenselijk die visie bij te stellen? Wil de gemeente maximaal gebruik maken van de mogelijkheden en ruimte die de nieuwe wet biedt? U kunt een ambitiedocument opstellen en door de raad laten vaststellen, waarin wordt bepaald welke rol de gemeente neemt in de samenleving, in hoeverre het ‘Omgevingswetdenken’ wordt omarmd, welke belangen de gemeente wil behartigen en wat de gemeente wil loslaten etc.

Minder Meer
Weren, denken in belemmeringen Stimuleren, denken in kwaliteitskaders en kansen
Regels opleggen (vooraf eindbeeld bepalen) Ideeën faciliteren (organisch ontwikkelen)
Sturen Dienen
Gedetailleerd regelen Ruimte en vrijheid bieden
Complexe regels Voorspelbare regels en gebruiksgemak
Procedurele rechtszekerheid Snelle besluitvorming
Centraal regelen Lokaal maatwerk
Afstandelijke benadering gemeente Verbindende rol bestuur en medewerkers
Sectoraal denken Integraal denken (samenhang zoeken)
Verkokeren en hokjesdenken Ontschotten en samenwerken
Wantrouwen Vertrouwen (verantwoordelijkheid geven)
Middeldenken Doeldenken (kwaliteit centraal)

Het Omgevingswetdenken

Het ambitiedocument afgezet tegen de huidige werkwijze van de gemeente bepaalt in grote mate de vraag of de Omgevingswet een grote impact heeft op de gemeentelijke organisatie. En of de implementatie daarvan een grote operatie wordt. Veel gemeenten werken al voor een groot deel conform het gedachtegoed van de Omgevingswet. De implementatie vraagt dan met name om een verlegging van accenten. Natuurlijk moeten diverse processen ook dan tegen het licht worden gehouden en moet de impact van de nieuwe wet niet worden onderschat, maar de implementatie vergt dan geen ‘cultuurverandering’ of complete transformatie of reorganisatie. Het kan ook zijn dat de gemeente  (voorlopig) kiest voor een laag ambitieniveau: alleen datgene doen wat noodzakelijk is om onder de nieuwe wet te kunnen functioneren als overheid op lokaal niveau. Als u kiest voor een hoog ambitieniveau dat behoorlijk afwijkt van de huidige werkwijze: ja dan is de implementatie een forse uitdaging en moet u nu snel beginnen.

Hoe u het ambitiedocument opstelt, bijvoorbeeld via een interactief proces met externe partners, vertegenwoordigers uit de samenleving, werkateliers met raadsleden en burgers gezamenlijk, dat is natuurlijk aan u. Het is verstandig dit planmatig aan te pakken en hierover in het eerder genoemde plan van aanpak na te denken.

Toesnijden organisatie op ambities (veranderopgave en transformatie?)

Mede op basis van het ambitiedocument, maar natuurlijk ook op basis van de Omgevingswet met bijbehorende uitvoeringswetgeving, kan beoordeeld worden hoe werkprocessen moeten veranderen, of sprake is van een verschuiving in taken en rollen (minder normering vooraf zorgt voor meer verantwoordelijkheid bij de toetsing en wellicht een verschuiving naar toezicht en handhaving), welke vaardigheden en houding en gedrag nodig zijn en in hoeverre deze al aanwezig zijn enzovoort. Daarvoor moet de huidige werkwijze worden geanalyseerd en worden afgezet tegen de nieuwe werkwijze, moeten de werkprocessen in beeld worden gebracht met de daarbij betrokken actoren (incl. externe partners) en moeten de functieprofielen met bijbehorende competenties worden bekeken. Ook is het raadzaam te bekijken hoeveel financiële middelen voor de nodige veranderingen gereserveerd moeten worden.

Hoe wordt samengewerkt met externe partners zoals provincie, waterschap, buurgemeenten, omgevingsdienst, veiligheidsregio en GGD (‘van overheden naar overheid’)? Hoe wordt omgegaan met de vaak korte voorbereidingstijd van een omgevingsvergunning in combinatie met eventuele verschuiving van onderzoekslasten? Hoe wordt de bredere omgevingsvergunning in goede banen geleid? Hoe wordt de dialoog met initiatiefnemers, vergunningaanvragers, omwonenden vorm gegeven? Welke digitaliseringsopgaven liggen er voor de gemeente? Hoe wordt de integrale werkwijze die vereist is onder de Omgevingswet vorm gegeven? Zomaar een greep uit vragen die beantwoord moeten worden in het proces om de organisatie klaar te stomen voor de komst van de Omgevingswet. Een grote operatie hoeft dit niet te zijn. Maar dat werkprocessen veranderen en op zijn minst accenten verschuiven in de manier waarop dat werk verricht wordt, dat staat wel vast.

Voorbereiden (en opstellen) instrumenten Omgevingswet

Het hebben van een integrale (omgevings)visie is eigenlijk onmisbaar voor een gemeente om sturing te geven aan het bereiken van de gewenste kwaliteit van de leefomgeving in de gemeente. In de visie kunnen de ambities worden uitgewerkt en vertaald naar concreet, strategisch beleid voor de fysieke leefomgeving. De omgevingsvisie kan in verschillende vormen worden opgesteld: beknopt, uitgebreid, overkoepelend integraal met beleid voor deelgebieden of deelthema’s, intergemeentelijk etc. Nagedacht moet worden over de totstandkomingsprocedure: is een interactief traject met participatie gewenst en hoe wordt dit dan vormgegeven zodat zoveel mogelijk input wordt verzameld en draagvlak wordt gecreëerd?

De visie vormt een belangrijke basis voor het omgevingsplan. In de visie kunnen per deelgebied binnen de gemeente de belangrijkste (te bereiken) doelstellingen en (te beschermen) waarden voor dat gebied worden bepaald. Die doelstellingen en waarden zijn van groot belang voor de systematiek en regeling van het omgevingsplan. Overigens kan dit ook in een nota van uitgangspunten worden weergegeven, als tussenproduct tussen visie en plan.

In de Invoeringswet Omgevingswet zal een termijn bepaald worden waarbinnen de gemeente over één grondgebied dekkend omgevingsplan moet beschikken. In het proces om te komen tot dat ene grote omgevingsplan, kan gestart worden met een pilot voor een overzichtelijk deelgebied van de gemeente. Dat kan op verschillende manieren. Nu al op basis van de Wro via de methode van ‘slim actualiseren’ (zie hierna) of via het Besluit uitvoering Crisis- en herstelwet. Of nu de voorbereidingen treffen zodat het pilotplan direct na inwerkingtreding van de Omgevingswet kan worden vastgesteld als de eerste fase van het omgevingsplan.

Het slim actualiseren houdt het volgende in:

  • Zorgen voor één uniforme regeling c.q. systematiek die voor alle deelgebieden toepasbaar is (uiteraard toegesneden op de doelstellingen voor en waarden van dat deelgebied).
  • Vertalen van het ‘Omgevingswetdenken’ naar een planregeling.
  • Op elkaar afstemmen van de regeling in het bestemmingsplan, het welstandsbeleid en de verordeningen (wegwerken tegenstrijdigheden of overlappen).
  • Eventueel verschillende regelingen in het document opnemen dat dan wordt vastgesteld op basis van verschillende wettelijke grondslagen.
  • Alvast nadenken over integratie van de verordeningen: op de juiste plekken in het bestemmingsplan kunnen alvast reserveringen worden opgenomen voor de later toe te voegen regelingen.
  • Alvast nadenken over de op te nemen elementen in het omgevingsplan (bijv. omgevingswaarden, meldingsplichten, maatwerkvoorschriften) en daarvoor reserveringen of later vast te stellen regelingen opnemen. Of waar mogelijk dergelijke regelingen alvast vaststellen via ‘juridische trucs’ (omzetting van bestaande naar nieuwe begrippen in de begripsbepalingen bijvoorbeeld).

Door te werken met een pilot en door slim te actualiseren, wordt het omgevingsplan gefaseerd opgesteld. Wij noemen dit ook wel ‘het groeimodel’. Dit kan zijn:

  • een fasering naar gebied: beginnen met een deelgebied en dit steeds aanvullen met nieuwe gebieden;
  • een fasering naar inhoud/onderwerp: beginnen met de ruimtelijk-planologische regeling en dit in volgende fases uitbreiden met milieuregels, welstandsregels, regels uit de APV etc. etc.;
  • een combinatie van beide.

Via het groeimodel kan dat eerste omgevingsplan aangevuld worden met nieuwe gebieden en nieuwe onderwerpen.

Het pilot-omgevingsplan kan bij uitstek gebruikt worden in het proces om de organisatie toe te snijden op het werken onder de Omgevingswet. In de praktijk zie je het beste tegen welke problemen en uitdagingen je aanloopt. Via de pilot kan ‘in het klein’ alvast geoefend worden met integraal werken en het werken conform de ambities geformuleerd in het ambitiedocument.

Tot slot moet bepaald worden of het nodig of gewenst is om, ter uitvoering van het strategische beleid uit de omgevingsvisie, te werken met programma’s. Daarin kan de gemeente maatregelen formuleren die leiden tot de gewenste kwaliteit voor een bepaald deelgebied of een bepaald (sectoraal) aspect van de fysieke leefomgeving.

Monitoring en evaluatie

Heel belangrijk tussentijds en aan het einde van het implementatietraject is de monitoring: zijn we op de goede weg, halen we de gestelde planning, werkt hetgeen bedacht wordt ook in de praktijk etc.? Dit kan bijvoorbeeld via botsproeven en via het pilot-omgevingsplan worden bepaald.

Conclusie

Er is best wat werk aan de winkel voor een goede implementatie van de Omgevingswet. Gelukkig hebben we daarvoor nog een paar jaar de tijd. Bovendien zal de Invoeringswet Omgevingswet voor het op orde krijgen van een aantal zaken nog een overgangstermijn kennen. Hoeveel werk het daadwerkelijk is, hangt af van de manier waarop uw gemeente in de samenleving staat en nu al werkt en is georganiseerd. En natuurlijk van het ambitieniveau van uw gemeente rondom het omarmen van het gedachtegoed van de Omgevingswet. Want die wet zorgt enerzijds voor aardig wat veranderingen waaraan niemand ontkomt, maar anderzijds wordt veel niet juridisch-wettelijk afgedwongen. Elke gemeente heeft de vrijheid om aan dat niet dwingend geregelde gedachtegoed een eigen invulling te geven.

Om u alvast een handreiking te bieden kunt u op onze website gratis het stappenplan downloaden omtrent de implementatie van de Omgevingswet. Natuurlijk kunnen wij u ook verder in dat proces bijstaan. U kunt daarvoor contact opnemen met Gert Peter Vos.

 

Download gratis het Stappenplan Implementatie Omgevingswet via:

http://www.tonnaer.nl/stappenplan-implementatie-omgevingswet