Hoe moeten evenementen juridisch geborgd worden?

“In het themanummer ‘Evenementen in de openbare ruimte’ van het vakblad Stadswerk Magazine (aflevering 04/2016) is een artikel geplaatst van mr. Yuval Schönfeld over de juridische borging van evenementen.”

Recentelijk zijn bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (Afdeling) verschillende zaken aan de orde geweest die zien op evenementen in de openbare ruimte. Uit deze jurisprudentie volgt dat evenementen juridisch en planologisch goed geborgd moeten worden. In dit artikel wordt ingegaan op de conclusies die uit de rechtspraak getrokken kunnen worden over wat er geregeld moet zijn om evenementen juridisch zonder problemen te kunnen laten plaatsvinden.

 

De Afdeling stelt als hoofdregel dat evenementen ook planologisch toegestaan moeten zijn. De enige uitzondering is als het evenement zou kunnen worden aangemerkt als ‘kortdurend en incidenteel’. Dat wil dus zeggen dat er of in het geldende bestemmingsplan een regeling over evenementen moet zijn opgenomen, of er een omgevingsvergunning voor het afwijken van het bestemmingsplan dient te worden verleend. Hieronder wordt ingegaan op deze drie mogelijkheden. Tenslotte wordt nog kort aangestipt welke andere toestemmingen benodigd zouden kunnen zijn.

 

1. Geen planologische borging noodzakelijk: uitzondering kortdurend en incidenteel evenement in strijd met het bestemmingsplan

Als een evenement kortdurend en incidenteel is, dan is het volgens de Afdeling mogelijk om dit evenement doorgang te verlenen ook al staat het bestemmingsplan dit eigenlijk niet toe. Deze uitzondering gaat echter niet vaak op, zo blijkt uit de jurisprudentie. De duur van het evenement moet kort zijn, het gaat dan echt om een evenement dat eenmalig enkele uren duurt. Bij het bepalen van de duur van het evenement dient ook de voor het opbouwen en afbreken van de voorzieningen benodigde tijd te worden meegerekend. Een voorbeeld van een geval dat kan worden getypeerd als dergelijk kortdurend en incidenteel gebruik is het op een parkeerterrein houden van een evenement (het Preuvenement in Kelpen-Oler) dat slechts enkele uren duurde (zie AbRvS 15 oktober 2014, nr. 201400118/1/A1).

 

2. Omgevingsvergunning voor het afwijken van het bestemmingsplan (toepassing kruimelgevallenregeling)

De Afdeling is in de uitspraak van 1 juli 2015 (nr. 201405760/1/A3), met betrekking tot het evenement ‘Amsterdam Open Air’, van oordeel dat de verruiming van de mogelijkheid om een omgevingsvergunning voor het afwijken van het bestemmingsplan te verlenen (de zogenoemde ‘kruimelgevallen-regeling’ van artikel 4, bijlage II Besluit omgevingsrecht, Bor) nog meer reden is om niet te snel te oordelen dat een evenement kortdurend en incidenteel is. Het evenement Amsterdam Open Air werd eenmaal per jaar gedurende twee aaneengesloten dagen gehouden. Maar zowel de voorbereiding van het evenement als de afbraak ervan namen ook nog verscheidene dagen in beslag.

In artikel 4, lid 11 van bijlage II Bor is voor het bevoegd gezag de mogelijkheid geboden om een omgevingsvergunning te verlenen voor ander gebruik van gronden voor maximaal tien jaar. Nog niet helemaal duidelijk is of in één keer een omgevingsvergunning kan worden verleend voor periodiek terugkerende evenementen. De rechter moet zich hier nog over uitspreken. In de juridische literatuur is men van mening dat het wel mogelijk moet zijn om eenmalig een omgevingsvergunning te verlenen voor steeds terugkerende evenementen (zie de noot van C.N.J. Kortmann in BR 2015/51). Na verloop van de periode van tien jaar is het niet meer mogelijk om nogmaals een ‘kruimelgevallen-omgevingsvergunning’ te verlenen.  Het verlenen van een uitgebreidere omgevingsvergunning met een goede ruimtelijke onderbouwing (op grond van artikel 2.12, lid 1, onder a, onder 3° Wabo) is uiteraard wel mogelijk.

 

3. Regeling in het bestemmingsplan

Uit de rechtspraak blijkt dat bij een regeling van evenementen in het bestemmingsplan het aantal toegestane evenementen per jaar, het soort evenementen, de omvang hiervan, de maximale bezoekersaantallen en de (eind)tijden dienen te worden vastgelegd. Voorafgaand aan de vaststelling van het bestemmingsplan moet de gemeente de aanvaardbaarheid van evenementen onderzoeken en dit op een duidelijke manier borgen in het bestemmingsplan. Dergelijke voorschriften zijn volgens de Afdeling noodzakelijk vanwege de belangen van omwonenden. Bovendien zijn dergelijke planvoorschriften van belang om vast te kunnen stellen of met het laten plaatsvinden van evenementen op de beoogde locatie toch een aanvaardbaar woon- en leefklimaat kan worden gegarandeerd.

 

Voorafgaand aan de vaststelling van een bestemmingsplan moet de gemeente onderzoeken uitvoeren naar of het houden van evenementen aanvaardbaar is en dit vervolgens op een rechtszekere manier vastleggen in de planregels.  De centrale onderzoeksnorm hierbij is of er sprake zal zijn van een ‘aanvaardbaar woon- en leefklimaat’.

 

Bij het onderzoeken van welke geluidsoverlast aanvaardbaar is, dient uitgegaan te worden van de maximale mogelijkheden die het bestemmingsplan toestaat (zie AbRvS 8 juli 2015, nr. 201500153/1/R3). Overigens moeten niet alleen de geluidsaspecten worden onderzocht voorafgaand aan de vaststelling van een bestemmingsplan, maar ook bijvoorbeeld aspecten als verkeersstromen en de parkeerdruk (zie AbRvS 26 november 2014, nr. 201400839/1/R3). De resultaten van de onderzoeken moeten leiden tot regels die in het bestemmingsplan moeten worden opgenomen.

 

Bovengenoemde vereisten gelden niet alleen voor specifieke evenemententerreinen, maar ook voor bijvoorbeeld pleinen, grasvelden, parken en andere locaties waar evenementen mogelijk worden gemaakt. Voor verschillende (grote) evenemententerreinen of andere locaties in steden of dorpen waar vaak evenementen worden gehouden is een dergelijk specifiek bestemmingsplan opgesteld waarin uitvoerig en specifiek is geregeld welke evenementen maximaal zijn toegestaan.  Voor een voorbeeld kan gezocht worden op de website www.ruimtelijkeplannen.nl, waar in de browser bij de zoekfunctie ‘naam’ de term ‘evenementen’ kan worden ingevuld.

 

Hieronder wordt tenslotte nog ingegaan op andere vergunningen of publiekrechtelijke toestemmingen die nodig zouden kunnen zijn om een evenement doorgang te kunnen laten vinden.

 

4. Naast de planologische borging zijn vaak nog andere toestemmingen nodig voor het kunnen organiseren van een evenement

Naast het planologische spoor zijn vaak ook nog andere vergunningen of ontheffingen noodzakelijk voor het kunnen houden van een evenement. Vaak is een evenementenvergunning nodig op grond van de Algemene Plaatselijke Verordening (APV). In veel APV’s is het verboden om zonder een vergunning een evenement te organiseren, toe te laten, feitelijk te leiden of eraan deel te nemen. Voor kleine evenementen kan wellicht volstaan worden met een melding.  In menig APV is een dergelijk meldingenstelsel opgenomen.

 

Bij andere vergunningen/ontheffingen die eventueel vereist zouden kunnen zijn kan gedacht worden aan: een ontheffing op grond van de Drank- en Horecawet, een vergunning voor het in gebruik nemen van standplaatsen (op grond van de APV) en eventueel toestemmingen ten aanzien van verkeersmaatregelen en parkeren dan wel brandveilig gebruik van bijvoorbeeld een tent. Welke toestemmingen precies aangevraagd moeten worden hangt af van de APV en de andere in de gemeente geldende verordeningen.

 

Als er dus voor een evenement een tent zal worden opgericht, een plein of weg moet worden afgezet en er drank zal worden geschonken, dan zullen de genoemde toestemmingen, al naar gelang de specifieke eisen in de plaatselijke APV en andere verordeningen, noodzakelijk zijn.

 

Bij (grote) evenemententerreinen kan er sprake zijn van een ‘inrichting’ in de zin van de Wet milieubeheer (Wm). Dan is wellicht een omgevingsvergunning voor milieuactiviteiten noodzakelijk, dan wel een melding op grond van het Activiteitenbesluit milieubeheer.

 

Uit de jurisprudentie (AbRvS 11 maart 2015, nr. 201400649/1/R4 en AbRvS 5 augustus 2015, nr. 201502301/1/R6) volgt ook dat als een milieu-omgevingsvergunning of een APV-evenementenvergunning specifieke voorschriften bevat ten aanzien van evenementen, dit niet wil zeggen dat er in het bestemmingsplan geen voorschriften meer hieromtrent hoeven te worden opgenomen. Een planologische regeling van evenementen mag dus volgens de Afdeling niet achterwege blijven!