Het relativiteitsvereiste, concurrenten en de ladder voor duurzame verstedelijking

Op 20 april 2016 (nr. 201403815/1/R4) heeft de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (verder: Afdeling) opnieuw uitspraak gedaan over de toepassing van het relativiteitsvereiste in relatie tot de ladder voor duurzame verstedelijking. Twee  concurrerende ondernemingen (de Aldi en de Jumbo) deden in dit geval een beroep op de ladder.

 

In artikel 3.1.6, lid 2 Bro is de ladder voor duurzame verstedelijking opgenomen (3 treden). Dit artikel moet door het bevoegd gezag bij het vaststellen van een ruimtelijk besluit, zoals bijvoorbeeld een bestemmingsplan of een omgevingsvergunning voor het afwijken van het bestemmingsplan met een ruimtelijke onderbouwing, worden doorlopen om zorgvuldig ruimtegebruik te stimuleren. Krachtens trede 1 van de ladder moet worden beschreven dat de voorgenomen stedelijke ontwikkeling voorziet in een actuele regionale behoefte. Indien uit deze beschrijving blijkt dat sprake is van een actuele regionale behoefte, wordt omschreven in hoeverre in die behoefte kan worden voorzien binnen het bestaand stedelijk gebied van de betreffende regio voorzien door benutting van beschikbare gronden door herstructurering, transformatie of anderszins (trede 2). Indien uit de beschrijving blijkt dat de stedelijke ontwikkeling niet binnen het bestaand stedelijk gebied van de betreffende regio kan plaatsvinden, wordt beschreven in hoeverre wordt voorzien in die behoefte op locaties die, gebruikmakend van verschillende middelen van vervoer, passend ontsloten zijn of als zodanig worden ontwikkeld (trede 3).

 

In de Awb is in artikel 8:69a de zogenoemde relativiteitseis opgenomen. Dit vereiste houdt in dat een besluit niet wordt vernietigd wegens het niet voldoen aan een geschreven of ongeschreven rechtsregel of een algemeen rechtsbeginsel als deze bepaling of dit beginsel niet strekt ter bescherming van de belangen van diegene die zich hier op beroept. Bijvoorbeeld als omwonenden van een nieuw op te richten woonwijk zich er op beroepen dat in de nieuw op te richten woningen niet zal worden voldaan aan de geluidsnormen.

 

Op 20 mei 2015 (nr. 201403699/1/R2, BR 2015/71, m. nt. H.J. Breeman) heeft de Afdeling een richtinggevende uitspraak gedaan ten aanzien van het relativiteitsvereiste en de ladder voor duurzame verstedelijking. De Afdeling oordeelt sinds 20 mei 2015 dat als een concurrent stelt dat het plan strijdig is met de ladder daarbij feiten en omstandigheden naar voren dienen te komen die het oordeel rechtvaardigen dat de voorziene ontwikkeling tot een uit oogpunt van een goede ruimtelijke ordening relevante leegstand zal kunnen leiden. In het kader van die beoordeling kan aan de orde komen of het bestreden besluit zodanige leegstandseffecten tot gevolg heeft dat dit tot een uit oogpunt van een goede ruimtelijke ordening onaanvaardbare situatie zal kunnen leiden. Voor relevante leegstand als bedoeld is onvoldoende dat de voorziene ontwikkeling leidt of kan leiden tot een verminderde vraag naar producten of diensten en daardoor tot daling van omzet en inkomsten van de eigen onderneming of de betreffende vestiging. Het enkele feit dat de voorziene ontwikkeling kan leiden tot beëindiging van de eigen bedrijfsactiviteiten ter plaatse en daardoor tot leegstand van het in gebruik zijnde bedrijfsgebouw is eveneens onvoldoende voor de conclusie dat zich relevante leegstand zal voordoen. Dit kan echter onder omstandigheden anders zijn, bijvoorbeeld indien het bedrijfsgebouw dermate bijzondere bouwkundige dan wel locatie-specifieke eigenschappen heeft, dat andersoortig gebruik – al dan niet door transformatie – niet of onder zeer bezwarende omstandigheden tot de mogelijkheden behoort, hetgeen niet licht zal kunnen worden aangenomen. Voorts zou relevante leegstand zich voor kunnen doen bij leegstand als gevolg van de voorziene ontwikkeling in de omgeving van het bij de concurrent in gebruik zijnde bedrijfspand (aantasting van het ondernemersklimaat).

 

Relevante leegstand in de omgeving van het bedrijfspand van de concurrent kan zich niet voordoen als het pand van deze concurrent niet is gevestigd naast de ontwikkeling die het nieuwe plan mogelijk maakt (in dat geval kan het object waarin de nieuwe ontwikkeling wordt gerealiseerd leeg komen te staan), en ook niet gesitueerd is naast een ander bedrijf dat ook geraakt kan worden door het plan. Als het plan kan leiden tot de sluiting van een concurrent naast het bedrijf dat een beroep doet op de ladder kan er sprake zijn van gevolgen voor het ondernemingsklimaat in de omgeving. Bij een geïsoleerde ligging van het pand van de concurrent die zich beroept op de ladder heeft het relativiteitsvereiste wel gelding. Dit voorgaande volgt uit de uitspraak van 9 september 2015 (nr. 201400623/1/R1).

 

In de uitspraak van 20 april 2016 hadden Aldi en Jumbo zich beroepen op het niet voldoen aan de ladder voor duurzame verstedelijking door het vaststellen van een bestemmingsplan voor een nieuw detailhandelscentrum in Harlingen. Aldi en Jumbo vrezen toename van de leegstand in het centrum van Harlingen (verslechtering van het ondernemersklimaat). Naar het oordeel van de Afdeling hebben Aldi en Jumbo niet aannemelijk gemaakt dat zich een vanuit het oogpunt van een goede ruimtelijke ordening relevante leegstand zich zal kunnen voordoen. De stukken die door partijen zijn ingediend bevatten diverse kaartjes en foto’s van de omgeving van de beide supermarkten en de route die daarvandaan moet worden afgelegd om in het kernwinkelgebied in het centrum te komen. Daaruit komt naar voren dat de afstand tussen de supermarkten en het kernwinkelgebied, afhankelijk van de precieze route, het precieze vertrekpunt en de gekozen grens van het kernwinkelgebied, tussen de 350 en 650 meter bedraagt, dat het winkelend publiek daarbij verschillende straten moet oversteken, en dat zich aan die route geen of vrijwel geen winkels bevinden. Volgens de Afdeling is gezien die afstand en de aard van de omgeving niet aannemelijk gemaakt dat er een zodanige samenhang bestaat tussen de supermarkten en de winkels in het kernwinkelgebied, dat de gevolgen die het plan zou kunnen hebben voor de leegstand in het kernwinkelgebied, zouden kunnen leiden tot leegstand in de omgeving van de beide supermarkten van enige betekenis waardoor het ondernemingsklimaat voor Aldi en Jumbo ter plaatse van hun supermarkten zou kunnen verslechteren. Dat zich met enige regelmaat combinatiebezoeken voordoen waarbij klanten hun bezoek aan (één van) de supermarkten combineren met bezoek aan winkels in het centrum, is op zich onvoldoende om het tegendeel aan te nemen, nu de gebieden van de supermarkten zich duidelijk onderscheiden van het kernwinkelgebied. Evenmin acht de Afdeling aannemelijk gemaakt dat – zelfs als het plan zodanig negatieve effecten zou kunnen hebben voor de supermarkten dat één van beide de bedrijfsvoering zou moeten staken – dit feit zou kunnen leiden tot verslechtering van het ondernemingsklimaat zoals hiervoor bedoeld voor de overgebleven supermarkt. Dit vanwege de afstand tussen de beide supermarkten die ongeveer 300 meter bedraagt en de aard van het tussenliggende terrein, dat grotendeels onbebouwd is en waar een spoorlijn doorheen loopt. De Afdeling komt tot de conclusie dat relevante leegstand niet is te verwachten. Dat betekent dat artikel 8:69a van de Awb in de weg staat aan vernietiging wegens de door Aldi en Jumbo voorgedragen beroepsgrond dat het plan is vastgesteld in strijd met artikel 3.1.6, lid 2 Bro.

Het relativiteitsvereiste wordt de Aldi en de Jumbo derhalve toch tegengeworpen.

 

Recentelijk heeft de Afdeling (zie AbRvS 16 maart 2016, nr. 201402641/1/R1) overigens een uitzondering aangenomen op het relativiteitsvereiste als gevolg van een conclusie van staatsraad advocaat-generaal Widdershoven. De werking van het relativiteitsvereiste wordt dan gecorrigeerd bij een geslaagd beroep op het vertrouwens- of het gelijkheidsbeginsel. In een dergelijk geval kan een concurrent dus bereiken dat de rechter toch beoordeelt of een norm is geschonden terwijl die norm niet geschreven is om zijn belangen te beschermen.

 

Heeft u behoefte aan advisering over de uitvoering van de ladder voor duurzame verstedelijking of de toepassing van het relativiteitsvereiste? Neem dan contact op met mr. Yuval Schönfeld (juridisch adviseur) van Tonnaer (bereikbaar via tel. 040- 257 13 36) of Gert Peter Vos, MSc, MCD (directeur, bereikbaar via tel. 040- 257 13 36).