Het aanjagen van de woningbouwproductie. Een vroege stresstest voor de Omgevingswet.

Door Frans Tonnaer[1]

Stelselherziening en economische crisis

De economische crisis heeft onmiskenbaar voor een impuls gezorgd bij de totstandkoming van de stelselherziening in het omgevingsrecht. Het regeerakkoord Rutte I (VVD-CDA, 2010) kondigde voorstellen aan tot bundeling en vereenvoudiging van wet- en regelgeving op het gebied van het omgevingsrecht. In de beleidsbrief van de Minister van I&M van juni 2011 werd de steeds complexer wordende samenhang tussen verschillende wettelijke kaders op dit terrein gezien als een rem op de economische ontwikkeling. Het voornemen werd aangekondigd om een verregaand vereenvoudigd en gebundeld omgevingsrecht te ontwikkelen dat niet alleen de actuele knelpunten zou moeten oplossen maar ook een goede basis moest bieden voor toekomstige maatschappelijke opgaven. In het regeerakkoord Rutte II (VVD-PvdA, 2012) werd het voorstel voor een Omgevingswet aangekondigd waarmee de besluitvorming over ruimtelijke projecten eenvoudiger en sneller zou moeten kunnen verlopen. Op 16 juni 2014 werd het wetsvoorstel aan de Tweede Kamer aangeboden en na een voortvarende behandeling in de beide Kamers bereikte de wet op 23 maart 2016 het Staatsblad. De inwerkingtreding is zoals bekend voorzien op 1 januari 2021, als ook alle invoerings- en uitvoeringregelingen gereed zouden moeten zijn. Het proces er naartoe is nog op volle stoom. In het regeerakkoord Rutte III (VVD-CDA-D66-ChristenUnie, oktober 2017) wordt dat proces ondersteund, al wordt gesproken van ‘beleidsneutraliteit’ bij de integratie van wet- en regelgeving. Na 1 januari 2021 is all the rest history. Of niet?

Blijvende aandacht voor omgevingskwaliteit

Tijdens de Kamerbehandeling is erop gewezen dat belemmerende regels weliswaar moesten worden opgeruimd om economisch weer meer gas te kunnen geven, maar ook werd gesteld dat de zorg voor de kwaliteit van de fysieke leefomgeving daar niet onder zou mogen lijden. Dat komt goed tot uitdrukking in het motto van de wet: ‘ruimte voor ontwikkeling, waarborgen voor kwaliteit’. Ook in de crisisjaren was de inzet dat de toegenomen aandacht voor een eenvoudiger stelsel, mede ter bevordering van economische activiteiten, niet mocht leiden tot minder aandacht voor de omgevingskwaliteit. Na de crisis zou het nooit meer het ‘business as usual’ van voorheen mogen worden, waarbij de economische belangen het bijna vanzelfsprekend plachten te winnen van de ecologische. Sterker nog: de herwonnen economische kracht zou na de crisis in belangrijke mate gebruikt moeten worden om te investeren in omgevingskwaliteit in ruime zin (ook veiligheid en gezondheid).

Aanjagen woningbouwproductie

Het lijkt erop dat dit mooie voornemen stevig onder druk is komen te staan nu de economie fors aantrekt en de roep om vooral meer woningbouw sterker wordt. In het regeerakkoord Rutte III valt onder meer te lezen dat het kabinet in overleg met medeoverheden, woningcorporaties en andere stakeholders afspraken zal maken over het aanjagen van de woningbouwproductie. In haar brief van 8 maart jl. heeft minister Ollongren op verzoek van de Tweede Kamer aangegeven de Crisis- en herstelwet te willen aanpassen om de woningbouwproductie te kunnen versnellen. In dat verband is door de bouwlobby maar ook door de minister zelf gesproken over de mogelijkheid om te gaan bouwen in het groen aan de randen van de stad.

De vraag is of het verstandig is om op deze manier toe te geven aan de druk om meer woningen te realiseren. Versnelde transformatie van kantoren naar woningen en vervanging van verouderde woningen door moderne compacte woningbouw lijken een betere optie dan het plukken van laaghangend fruit door het volbouwen van weilanden aan de randen van de stad. En ook een krachtige transformatie van verouderde bedrijventerreinen, waarbij wonen en werken worden gecombineerd kan ertoe bijdragen de druk op de woningmarkt te verminderen.

Ladder duurzame verstedelijking

Hier werpt de ladder voor duurzame verstedelijking naar valt te hopen en te bepleiten een dam op tegen nieuwe ongewenste buitenstedelijke ontwikkelingen. Pas in laatste instantie kan daarbij occupatie van het groene buitenstedelijke gebied aan de orde zijn. Dat de Crisis- en herstelwet wordt aangepast om procedures te versnellen en te verkorten en meer integrale afwegingen mogelijk te maken, kan alleen maar worden toegejuicht. Daarmee wordt vooruit gelopen op de inwerkingtreding van de Omgevingswet en meer in het bijzonder op het gebruik van het instrument van omgevingsplannen als afwegingsinstrument voor dergelijke keuzen. Het kan echter niet zo zijn dat door de druk op de woningmarkt ook de toepassing van de duurzaamheidslader onder druk komt te staan. En het mag al helemaal niet zo zijn dat de aanpassing van de Crisis- en herstelwet wordt gebruikt om af te dingen op de doelstellingen van de Omgevingswet. Strikte toepassing van de duurzaamheidsladder beschermt niet alleen de natuurlijke kwaliteit van de buitenstedelijke omgeving, maar kan bij de genoemde transformaties tegelijk ook de kwaliteit van de gebouwde omgeving bevorderen.

Zijn de lessen uit de crisis alweer vergeten?

De woningbouwproblematiek biedt een uitgelezen gelegenheid voor een stresstest betreffende de toepassing van de komende Omgevingswet. En dan vooral wat betreft het gebruik door de decentrale overheden van hun verruimde beleidsvrijheid, die onder het nieuwe stelsel breed wordt verwelkomd. Worden onder de woningbouwdruk de fraaie duurzaamheidsdoelstellingen van de wet volgehouden of worden zij vloeibaar? Hoe mooi zou het zijn om de zorg voor de kwaliteit van de natuurlijke omgeving hand in hand te laten gaan met die voor de kwaliteit van de gebouwde omgeving! Dat het kan, daar is menigeen van overtuigd. Maar het besef is ook breed aanwezig dat dit de nodige creatieve energie vergt van alle betrokkenen. En het is de vraag of men de tijd en de moeite neemt om dergelijke creatieve processen een kans te geven. Gelden de goede voornemens uit de recente crisisperiode nog of zijn die intussen alweer vergeten?

[1] Prof. dr. Frans Tonnaer is emeritus hoogleraar Omgevingsrecht en wetenschappelijk directeur van de Praktijkacademie Omgevingsrecht.