Goed nieuws: de Omgevingswet komt er voorlopig niet!

Gelukkig, nog geen ‘paradigmawisseling’ waarvan niemand weet wat die inhoudt, of nog erger: een cultuurverandering waarbij “alles anders moet”. Niet iedereen en alles betrekken bij de plannen: burgers hebben daar geen tijd voor en trouwens vaak ook geen zin in. Geen omarming van initiatieven waar anderen alleen maar last van hebben. Geen ingewikkelde deregulering waar niemand op zit te wachten; de regels voor specifieke aspecten zijn toch helder en overzichtelijk genoeg? We kunnen nog gewoon een duidelijk ‘nee, tenzij’ blijven verkopen waardoor ieder in principe weet waar hij of zij aan toe is. En we kunnen nog gewoon vooruit met de vertrouwde structuurvisie en het bewezen bestemmingsplan. Ook al knelt dat soms, daar weet de praktijk allang weg mee. Eenvoudige en duidelijke vergunningen verlenen op basis van degelijke procedures ook al zijn er dat soms wat meer. Handhaven zonder veel afwegingsgedoe en ingewikkelde beleidskaders. Geen brede afwegingen bij besluiten waarbij van alles en nog wat moet worden betrokken, terwijl toch duidelijk is wat de uitkomst moet zijn. En er hoeft gelukkig (voorlopig?) geen beleid te worden gevoerd waar geen bestuurder op zit te wachten. De komst van die Omgevingswet duurt hopelijk nog jaren: dat is iets voor de generatie na ons. Het kost sowieso de nodige energie om de dingen goed te blijven doen die we toch al gewend waren te doen. Voorlopig nog even rust in de tent en dat willen we graag ook zo lang mogelijk zo houden.

Als je van ‘rust in de tent’ houdt dan is het uitstel van de Omgevingswet in deze hectische tijd een godsgeschenk en dan hoop je misschien stiekem wel op afstel. Of is dat toch niet wat kort door de bocht? Die tent staat wel behoorlijk in de wind. Dus wachten tot de wind gaat liggen. Of toch maar beter niet?

Is het toch niet slimmer om, ondanks het uitstel, alvast die Omgevingswet te omarmen? Van uitstel komt in dit geval immers zeker geen afstel, daarvoor zijn we al veel te ver op weg. De wet is voorjaar 2016 in het Staatsblad gepubliceerd en komt er vroeger of later zeker. Inderdaad wordt de nieuwe wetgeving met stoom en kokend water gereed gemaakt en er zijn maar weinigen die het tempo waarin de wet tot stand is gekomen en de uitvoeringsregelingen in procedure worden gebracht kunnen bijhouden. Niet voor niets is rond de invoering van de Omgevingswet door het Ministerie van IenM met ‘het veld’ een omvangrijke invoeringsbegeleiding opgezet. Het uitstel geeft de mogelijkheid voor de uitvoeringspraktijk om zich degelijk voor te bereiden op wat er in het nieuwe stelsel staat te gebeuren en van betrokkenen wordt verwacht. Het biedt de gelegenheid om, onder minder tijdsdruk dan tot nog toe, werk te maken van de invoering van het nieuwe stelsel. En die gelegenheid moet volgens wel te baat genomen worden. Dat de Omgevingswet later in werking treedt, betekent bijvoorbeeld niet dat niet alvast een omgevingsvisie kan worden vastgesteld met integraal toekomstbestendig beleid. En waarom dan wachten met het herijken van de rol van het bestuur in de snel veranderende samenleving die vaak toch echt andere diensten verwacht dan thans vaak worden aangeboden? Daarvoor is geen Omgevingswet nodig, maar het is wel zeker aan de orde als straks de Omgevingswet in werking treedt. Het uitstel betekent ook niet dat niet alvast slim kan worden omgegaan met het actualiseren van bestemmingsplannen, door deze al zoveel mogelijk ‘omgevingsplanproof’ te maken. Dat vergunningen tot stand komen als product van samenwerking tussen bestuur, initiatiefnemer en derde-belanghebbenden. En dat er wordt gehandhaafd met beleid. De wet dwingt er niet toe om alles anders te doen, maar sluit wel aan bij de snelle maatschappelijke veranderingen. Te vroeg klaar kan eigenlijk niet. Te laat wel. Als we bijvoorbeeld met de bestaande plannen niet meer vooruit kunnen omdat ze te star zijn. Als plaatselijke verordeningen van rechtswege zijn vervallen omdat ze niet tijdig in het omgevingsplan zijn verwerkt. Als de rechter besluiten vernietigt omdat te weinig rekening is gehouden met de nieuwe regels en de mogelijkheden die deze bieden. Als men ambtelijk en bestuurlijk nog in de oude wereld leeft terwijl de nieuwe zich intussen nadrukkelijk heeft gemanifesteerd.

Het is goed nieuws dat de Omgevingswet wordt uitgesteld, dat geeft alle partijen immers meer tijd voor de voorbereiding op de komst van die belangrijke en zeer welkome wet. Wij helpen u daar graag bij. Als u nu al begint, maar ook straks, als u de voorbereidingen nu uitstelt. In dat laatste geval moeten we met zijn allen wel een stuk flinker aanpakken dan wanneer we nu al beginnen. De toekomst begint immers ook wat dit betreft vandaag.

 

Neem direct contact met ons op voor vragen over de Omgevingswet! U kunt ons bereiken via 040 – 257 1336 of info@tonnaer.nl.

Nieuw omgevingsrecht: geen bruidsschat voor de gemeenten? Over een staatsrechtelijke anomalie.

Door Frans Tonnaer[1]

De invoering van de Omgevingswet (Ow) gaat met een omvangrijke regeling van het overgangsrecht gepaard. Dit overgangsrecht is grotendeels opgenomen in de Invoeringswet Omgevingswet (IOw) waarvan het ontwerp, na consultatie samen met de Aanvullingswet Natuur en de vier uitvoerings-amvb’s op 30 juni jl. om advies naar de Raad van State is gezonden. Het overgangsrecht, opgenomen in een uitvoerig hoofdstuk 11 van de IOw is dus niet terug te vinden in de Omgevingswet zelf omdat het naar zijn aard een tijdelijk karakter draagt en de wet in principe voorziet in een permanente regeling. Naast de overgangsbepalingen in hoofdstuk 11 IOw is echter ook in de Omgevingswet overgangsrecht opgenomen. Het betreft bepalingen die via de Invoeringswet in de Omgevingswet zelf zullen worden opgenomen (Hoofdstuk 22, afdeling 22.1). Deze bepalingen zullen ook na de inwerkingtreding van het nieuwe stelsel relevant zijn. Ze staan los van het overgangsrecht uit de Invoeringswet en zijn voor de kenbaarheid in de wet zelf opgenomen. Ze betreffen onder meer het omgevingsplan van rechtswege dat ontstaat bij de inwerkingtreding van de Omgevingswet. Afdeling 22.1 vervalt op een bij KB te bepalen tijdstip (art. 22.9 Ow) en dan zal het ‘echte’ omgevingsplan gereed moeten zijn.

Met het overgangsrecht voor dat gemeentelijke ‘plan’ (in feite is het net als het bestemmingsplan een verordening) is iets bijzonders aan de hand. In dit blog wil ik daar de aandacht op vestigen.

Integratie gemeentelijke regelingen in omgevingsplan

Zoals intussen algemeen bekend is, zal het omgevingsplan de vervanger zijn van een groot aantal gemeentelijke regelingen op het terrein van het omgevingsrecht. Omdat er nog maar één regeling op voor de fysieke leefomgeving geldend voor het gehele grondgebied van de gemeente overblijft, zal het nieuwe plan alle bestaande regelingen moeten vervangen. Die gaan daarin dus, al dan niet aangepast, op of worden ingetrokken. Dat geldt zowel voor de bestaande medebewindsregelingen zoals bestemmingsplannen, beheersverordeningen, monumenten- en erfgoedverordeningen, als voor autonome verordeningen in het fysieke domein. Bij die laatste moeten we denken aan verordeningen betreffende terrassen, parkeren, ligplaatsen, reclame, geur etc. Gelet op het grote aantal te integreren regelingen zal de gemeentebesturen voor de integratie in het omgevingsplan een termijn van waarschijnlijk 10 jaar worden gegeven. Aangezien de Omgevingswet deze materie uitputtend regelt, zullen de autonome regelingen die in dit onderwerp voorzien dan ingevolge artikel 122 Gemeentewet van rechtswege komen te vervallen. Tot die tijd is dat artikel niet van toepassing (art. 22.3 Ow) en worden de bestaande medebewindsregelingen geacht onderdeel uit te maken van het omgevingsplan (art. 22.2 , lid 2 Ow). Een en ander zal nader worden geregeld in het Invoeringsbesluit IOw. Daarmee is er formeel vanaf het begin weliswaar een omgevingsplan, maar zullen de werkzaamheden om te komen tot een omgevingsplan zoals wettelijk bedoeld in de meeste gevallen pas goed moeten beginnen.

Ook rijksregels in plan

Naast het omgezette deel van het omgevingsplan zal dat plan volgens de intentie van de regering bestaan uit regels die voordien waren opgenomen in rijksregelingen zoals het Activiteitenbesluit milieubeheer. Het betreft onder meer regels over activiteiten zoals horeca, recreatie en detailhandel en regels over de gevolgen van emissies van geluid, geur en trillingen. Deze regels worden niet meer in de nieuwe rijksregelingen zoals het Besluit activiteiten leefomgeving (Bal) of het Besluit bouwwerken leefomgeving (Bbl) opgenomen. Om te voorkomen dat de bestaande rijksregels bij de inwerkingtreding van de Omgevingswet vervallen, is deze oplossing bedacht. Deze regels maken dan dus al direct bij de inwerkingtreding van de Omgevingswet onderdeel uit van het omgevingsplan dat voor het overige als juridische fictie is gecreëerd. Dat alles “om een soepele overgang mogelijk te maken” (MvT IOw (consultatieversie) p. 63). Ook als er een ‘echt’ omgevingsplan is ontstaan – en dat kan en zal ook vaak gefaseerd gebeuren – zullen deze regels volgens de thans voorgestelde regeling onderdeel uitmaken van het ‘omgevingsplan nieuwe stijl’ en zullen ze bijvoorbeeld gaan voldoen aan de nieuwe digitale standaarden. Het gemeentebestuur kan er vervolgens voor kiezen om deze regels in te trekken of te wijzigen zoals dat ook voor de andere regels van het plan geldt. De grondslag voor deze omzetting is te vinden in het eerste lid van het via de Invoeringswet op te nemen artikel 22.2 van de Omgevingswet. Daarin valt te lezen dat bij amvb (waarschijnlijk het Invoeringsbesluit) kan worden bepaald dat regels die voor de inwerkingtreding van de Omgevingswet bij of krachtens amvb waren gesteld, onderdeel uitmaken van het omgevingsplan van rechtswege of het omgevingsplan.

Een onmogelijke bruidsschat

De gemeentebesturen krijgen dus al aanstonds bij de inwerkingtreding van het stelsel rijksbepalingen ‘op hun bordje’ en er wordt in dat verband gesproken van een ‘bruidsschat’ van het Rijk aan de gemeenten. Los van de vraag of de gemeenten zo blij moeten zijn met dit opgedrongen geschenk, dat ze eigenlijk al hadden want het gaat om bestaande regels, acht ik de kans groot dat de rechter hen dat zal ontnemen als deze bepalingen al de eindstreep halen. Er is immers met deze regeling welbeschouwd iets bijzonders aan de hand.

In artikel 2.4 van de Omgevingswet is bepaald dat de gemeenteraad voor het gehele grondgebied van de gemeente één omgevingsplan vaststelt waarin regels over de fysieke leefomgeving zijn opgenomen. In deze bepaling en in de artikelen 2.5 (waterschapsverordening) en 2.6 (omgevingsverordening) wordt aangesloten bij het staatsrechtelijke stelsel, zoals dat ook in de organieke wetten (Gemeentewet, Provinciewet, Waterschapswet) is uitgewerkt, dat op het decentrale niveau het algemeen bestuur de regelingen vaststelt waarin algemeen verbindende bepalingen zijn opgenomen. In dat verband is in artikel 147 van de Gemeentewet bepaald dat gemeentelijke verordeningen door de raad worden vastgesteld. Al betreft het hier de interne bevoegdheidsverdeling binnen de gemeente, uit het wettelijk systeem volgt dat deze bevoegdheid zowel geldt voor autonome als voor medebewindsverordeningen. Ingevolge de zojuist behandelde bepalingen blijkt echter dat een gedeelte van het omgevingsplan – als gemeentelijke verordening – krachtens wettelijke bepaling wordt vastgesteld door de regering, namelijk bij amvb. De regering bepaalt immers een deel van de inhoud van de gemeentelijke verordening. Dit is een figuur die we in ons stelsel niet kennen en die als een staatsrechtelijke anomalie moet worden beschouwd die in strijd is met het gedecentraliseerde karakter van onze eenheidsstaat. Ook als er op gemeentelijk niveau algemeen verbindende regels in medebewind, dus op basis van specifieke wettelijke regelingen, worden vastgesteld zoals hier aan de orde is, dan is het zoals gezegd steeds de gemeenteraad die daartoe bevoegd is. We kennen inmiddels meer van dergelijke medebewindsregelingen – denk bijvoorbeeld in het ruimtelijke domein aan de bestemmingsplannen, beheersverordeningen e.d. – dan autonome regelingen. Hooguit kan men het erover hebben aan welke gemeentelijke organen dergelijke bevoegdheden moeten worden toegekend, zoals het geval is in artikel 2.8 van de Omgevingswet die een (te?) ruime delegatiemogelijkheid van het algemene bestuursbevoegdheden toekent aan het college van burgemeester en wethouders. Maar ook dan is de raad als eerste aan zet. Het eerste lid van het in de Omgevingswet in te voegen artikel 22.2 is dus niet alleen in strijd met de Gemeentewet maar ook met de fundamentele staatrechtelijke beginselen die aan ons stelsel van de gedecentraliseerde eenheidsstaat ten grondslag liggen. Hier wordt de gemeente waarlijk als een loket van het Rijk beschouwd!

En nu?

Het is te hopen en te verwachten dat de Raad van State in haar advies hier een punt van maakt. Anders is de kans groot dat de bestuursrechter later bij rechtstreekse toetsing (bij handhaving) of exceptieve toetsing (bij vergunningverlening) deze bepalingen alsnog onverbindend zal verklaren. Maar wellicht beter nog is het dat de regering het niet zover laat komen en deze omissie zelf tijdig herstelt. Het alternatief is eenvoudig: deze regels opnemen in de uitvoerings-amvb’s (Bal en Bbl) en ze op later tijdstip laten vervallen. Of ze helemaal niet meer opnemen en dus laten vervallen als het stelsel via het Invoeringsbesluit in werking treedt. In dat laatste geval kan er inderdaad een juridisch vacuüm ontstaan als de gemeenteraad alsnog later beslist dergelijke bepalingen op te nemen. Maar dat is dan vooral een zaak bij de invoeringsbegeleiding. En een goede begeleiding zal, gelet op de omvangrijke en ingrijpende operatie van het formeren van een omgevingsplan volgens het systeem en de intentie van de Omgevingswet, harde noodzaak zijn. De kwestie waarop hier is ingegaan zal waarschijnlijk niet het laatste overgangsrechtelijke probleem zijn in dit uitdagende, boeiende en voor het overige goed doordachte project!

[1] Prof. dr. Frans Tonnaer is emeritus hoogleraar Omgevingsrecht en directeur van de Praktijkacademie Omgevingsrecht.

Annotatie over ex nunc of ex tunc toetsing van handhavingsbesluiten in de bezwaarfase

In het juridische vakblad de Gemeentestem (Gst. 2017/102) is onlangs een annotatie verschenen van mr. Yuval Schönfeld over de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State van 21 december 2016 (ECLI:NL:RVS:2016:3388). Dit artikel geeft een samenvatting van de uitgebreidere annotatie die u op deze pagina kunt downloaden.

De geannoteerde uitspraak is interessant vanwege de vraag of er bij het beslissen op bezwaar bij een handhavingszaak een toetsing ex nunc dan wel ex tunc moet worden verricht. Hoofdregel in het bestuursrecht is dat krachtens artikel 7:11, lid 1 Awb, indien het bezwaar ontvankelijk is, op grondslag daarvan een heroverweging van het bestreden besluit plaatsvindt. Als de heroverweging daartoe aanleiding geeft, herroept het bestuursorgaan het bestreden besluit en neemt het voor zover nodig in plaats daarvan een nieuw besluit (artikel 7:11, lid 2 Awb). De hoofdregel in het bestuursrecht is dat de heroverweging ten tijde van bezwaar moet gebeuren met inachtneming van alle feiten en omstandigheden die op dat moment aan de orde zijn, zoals bijvoorbeeld ook nieuwe wetgeving of beleid. Dit wordt een toetsing ex nunc genoemd. Indien in de bezwaarfase een beoordeling ex tunc plaatsvindt, dan wordt onderzocht of ten tijde van het nemen van het primaire besluit, op grond van de toen bestaande (juridische) situatie, dat besluit terecht was genomen. Bij handhavingskwesties wordt vaak een uitzondering gemaakt op de hoofdregel van de toetsing ex nunc en wordt in bezwaar dus ex tunc getoetst: was ten tijde van het opleggen van het (primaire) handhavingsbesluit sprake van een overtreding waartegen handhavend kon worden opgetreden of is terecht geweigerd om dat te doen?

De reden voor deze ex tunc toetsing in bezwaar is dat een toetsing ex nunc bij handhavingsbesluiten tot gevolg zou hebben dat als de overtreding in de bezwaarfase wordt opgeheven het bezwaar gegrond moet worden verklaard en het handhavingsbesluit moet worden herroepen. Er is dan, bij een ex nunc toetsing, geen sprake meer van een overtreding. De overtreder zou dan tot korte tijd voor de beslissing op bezwaar de overtreding kunnen voortzetten zonder een sanctie te riskeren.

Het bevoegd gezag heeft in de geannoteerde uitspraak aan de overtreder onder oplegging van een last onder dwangsom gelast om twee gebouwen te slopen dan wel te veranderen tot hetgeen omgevingsvergunningvrij is toegestaan. Het bevoegd gezag had bij besluit van 17 juni 2014 (het primaire besluit) besloten tot handhaving omdat de totale oppervlakte van de bijgebouwen strijdig was met de geldende beheersverordening. Van belang was in deze casus wat omgevingsvergunningvrij kon worden gebouwd op grond van het Besluit omgevingsrecht (verder: Bor). Hierbij speelde een rol dat de beslissing op bezwaar is genomen op 12 december 2014. Dit is ná de verruiming van de mogelijkheden tot vergunningvrij bouwen in Bijlage II Bor per 1 november 2014 (Stb. 2014, nr. 333). Aangezien op het moment van de beslissing op bezwaar (12 december 2014) de wijziging van bijlage II Bor rechtskracht had verkregen, moest worden beoordeeld of bij de heroverweging in bezwaar met deze omstandigheid rekening moest worden gehouden (een toetsing ex nunc) of dat alleen diende te worden getoetst aan het recht zoals dat gold ten tijde van het primaire besluit van 17 juni 2014 tot het opleggen van de last onder dwangsom (een toetsing ex tunc). Volgens de Afdeling diende toch wel rekening te worden gehouden met de nieuwe wetgeving en werd dus, ook bij de toetsing van een handhavingsbesluit, ex nunc getoetst. Bij inmiddels gewijzigde van kracht zijnde regelgeving dan wel een op handen zijnde wijziging van regelgeving dient er dus toch in bezwaar een beoordeling ex nunc te worden verricht.

In de annotatie wordt dieper ingegaan op de ex nunc versus ex tunc-toetsing van handhavingsbesluiten in bezwaar en de achtergronden hiervan en wordt onderzocht wanneer sprake zou kunnen zijn van een ‘op handen zijnde wijziging van regelgeving. Ook wordt beschreven in welke fase van het wetgevingsproces een dergelijke wijziging van regelgeving zich dient te bevinden wil er bij de besluitvorming in bezwaar op geanticipeerd mogen worden.

De gehele annotatie is hier te vinden.

Tonnaer Adviseurs helpt u verder!

Heeft u ook behoefte aan een advies over deze problematiek of over een andere handhavings- of juridische kwestie? Of wilt u advies over de toepassing van deze leerstukken in uw concrete situatie? Neem dan telefonisch contact op met mr. Yuval Schönfeld (tel. 040-2571336). Tonnaer Adviseurs kan ondersteuning bieden door middel van de deskundigheid van onze juristen en planologen. Zij staan klaar om u te adviseren!

 

Het is nu tijd om werk te maken van de gemeentelijke omgevingsvisie!

Door Frans Tonnaer[1]

Op 21 maart volgend jaar vinden de reguliere gemeenteraadsverkiezingen plaats. Partijen zijn intussen bezig zich daarvoor op te maken. Dat is het goede moment zich af te vragen wat hun bijdrage zal zijn aan de omgevingsvisie die elke gemeente volgens de Omgevingswet moet vaststellen en die logischerwijze voorafgaat aan het omgevingsplan. Wordt het omgevingsbeleid een centraal aandachtspunt bij de komende coalitievorming en de onderhandelingen? Wat zijn de beleidsambities wat betreft de zorg voor de fysieke leefomgeving in de komende raadsperiode? Hoe pakken we de participatie aan? Hoe wordt de balans bepaald tussen ontwikkelen en beschermen? Door het omgevingsvraagstuk hoog op de lokale verkiezingsagenda te plaatsen wordt recht gedaan aan de intentie van de omgevingswetgever om het zwaartepunt bij de vormgeving van het omgevingsbeleid bij de gemeenten te leggen.

Omgevingsvisie en omgevingsplan

De Omgevingswet (Ow) zal naar verwachting in 2019 in werking treden. Een belangrijk beleidsinstrument uit die wet is de omgevingsvisie die op elk bestuursniveau vastgesteld moet worden. Het Rijk en de provincies zijn in het zicht van de nieuwe wet al volop bezig met de voorbereiding van zo’n visie. Al zal er nog de nodige tijd zijn voordat deze door de gemeenten vastgesteld moet zijn, dat wil niet zeggen dat de gemeenten nu rustig kunnen afwachten ‘tot nader order van hogerhand’. In de omgevingsvisie moeten de gemeenten hun integrale beleid in het fysieke domein voor de langere termijn vastleggen, waarbij gedacht wordt aan ten minste één raadsperiode. De visie moet de strategische hoofdkeuzen van het omgevingsbeleid bevatten dat via andere instrumenten gerealiseerd wordt. Een van die instrumenten is het omgevingsplan. Tal van gemeenten zijn al volop bezig om hun bestemmingsplannen uit te bouwen tot een volwaardig omgevingsplan voor hun grondgebied of voorlopig ten minste voor een deel daarvan. En naarmate het tijdstip van de inwerkingtreding van de Omgevingswet dichterbij komt, dringt zich sterker de vraag op of gemeenten nog moeten werken aan actualisering van bestaande plannen, in plaats van direct de stap te zetten naar een – zo mogelijk gefaseerde – invoering van een omgevingsplan. De wetgever verwacht van de gemeenten dat in dat nieuwe omgevingsplan, naast het bestemmingsplan, alle andere regelingen op het terrein van de fysieke leefomgeving worden ondergebracht. Gemeenten hebben vaak tientallen van dergelijke regelingen, die ooit in het leven zijn geroepen met de bedoeling om uiteenlopende uitdagingen op het fysieke domein beleidsmatig het hoofd te bieden. En dan hebben we het niet alleen over de medebewindsregelingen op het terrein van natuur, water, milieu, monumenten, bouwen en erfgoed, maar ook over autonome regelingen voor bijvoorbeeld parkeren, telecommunicatie, terrassen, reclame, ligplaatsen en geur. Het integreren van al die regelingen is dus ook een beleidsintegratie en die kan niet goed aangepakt worden als daar niet een duidelijke beleidsvisie aan ten grondslag ligt. En daarmee is de noodzaak gegeven om vroegtijdig aan een gemeentelijke omgevingsvisie te werken.

Politieke profilering

De periode van voorbereiding op de komende gemeenteraadsverkiezingen is een goed moment om daarmee te starten. Partijen zijn nu bezig zich te bezinnen op politieke profilering voor de komende verkiezingen. En welke gelegenheid is daarvoor geschikter dan de kans om de beleidsambitie te bepalen in het fysieke domein? Wat voor een gemeente willen we zijn? Willen we het momentum van de nieuwe wet en de daaraan gekoppelde visieplicht aangrijpen om vernieuwend te zijn of zelfs onderscheidend ten opzichte van andere gemeenten? Of houden we het toch maar liever wat meer aan de veilige kant met het accent op behoud van het goede? Zetten we in op meer samenwerking met buurgemeenten en ketenpartners of gaan we het karwei op eigen kracht aanpakken? Gebruiken we deze mogelijkheid om opvattingen ‘in het veld’ op te halen of volgen we met standaard-inspraak de belopen paden en versterken we de eerder ingezette beleidsacties? Maar ook meer inhoudelijk: hoe bepalen we de balans tussen de voorgenomen ontwikkeling en de bescherming van het grondgebied tegen de achtergrond van de beschreven gebiedskwaliteiten (art. 3.2 Ow) en welke omgevingskwaliteit willen we in welke delen van het grondgebied van de gemeente realiseren of behouden? Hoe verwerken we de wettelijke milieubeginselen (art. 3.3 Ow) in de omgevingsvisie?

Kader voor omgevingsvisie

Vroeger of later zullen dergelijke vragen aan de orde moeten komen. En hoe eerder men zich in de politieke fora bewust wordt van wat er op dit punt van de gemeenten wordt gevraagd, hoe beter de uitdagingen aangegaan kunnen worden. Uiteindelijk zal de invulling van de beleidsvisie politieke keuzen impliceren. Het is nu de tijd om zich op dat keuzeproces voor te bereiden. De op handen zijnde gemeenteraadsverkiezingen zijn een uitgelezen mogelijkheid om de hierboven genoemde vragen in de verkiezingsprogramma’s aan de orde te stellen, daarbij positie te bepalen en op basis van actuele kwesties algemene lijnen voor de toekomst te trekken. De verkiezingsresultaten vormen dan het noodzakelijke politieke kader en ze markeren het mogelijke startpunt van de voorbereiding van een integrale beleidsvisie voor het fysieke domein. Het is een goede zaak dat het omgevingsbeleid voor de komende raadsperiode een centraal aandachtspunt vormt bij de coalitievorming en bij de besprekingen die in dat verband zullen plaatsvinden. Tenslotte plaatst de Omgevingswet de zorg voor de fysieke leefomgeving niet alleen in het centrum van het gemeentelijke beleidsveld maar beoogt de wetgever met toepassing van het subsidiariteitsbeginsel ook het gemeentelijke omgevingsbeleid een centraal onderdeel te laten zijn van de publieke omgevingszorg in zijn algemeenheid.

[1] Prof. dr. Frans Tonnaer is emeritus hoogleraar Omgevingsrecht en directeur van de Praktijkacademie Omgevingsrecht.

Interessante uitspraak over kruimelgevallen-omgevingsvergunning voor het afwijken van het bestemmingsplan

Op 22 februari 2017 (nr. 201601791/1/A1, ECLI:NL:RVS:2017:487) heeft de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (Afdeling) een interessante uitspraak gedaan over de toepassing van de omgevingsvergunning voor het afwijken van het bestemmingsplan met toepassing van artikel 2.1, eerste lid, onder c jo. artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 2° Wabo jo. artikel 4, elfde lid van bijlage II Bor. Ingevolge voornoemde artikelen kan een omgevingsvergunning voor het afwijken van het bestemmingsplan worden verleend voor gebruik van gronden/bouwwerken voor een termijn van ten hoogste 10 jaar. Maar de vraag is wanneer die termijn van 10 jaar begint te lopen als het gebruik in afwijking van het bestemmingsplan al is aangevangen vóór de verlening van de in het geding zijnde omgevingsvergunning.

In deze casus had het college van B & W van de gemeente ’s-Hertogenbosch op 4 maart 2015 een omgevingsvergunning voor bouwen en strijdig gebruik verleend voor het uitbreiden en in stand houden van een tijdelijk winkelcentrum. Eerder was voor het desbetreffende tijdelijke winkelcentrum op 8 juli 2008 al een vrijstelling ex artikel 17 van de ‘oude’ WRO verleend voor de duur van vijf jaar. Het winkelcentrum is na afloop van deze termijn blijven bestaan. Volgens de rechtbank Oost-Brabant kan de omgevingsvergunning worden verleend tot 8 juli 2018 (omdat de totale tijdsduur dat wordt gehandeld in afwijking van het bestemmingsplan niet meer dan 10 jaar mag bedragen). 10 jaar dus na verlening van het besluit van 8 juli 2008. Appellanten waren het hier niet mee eens en gingen in hoger beroep bij de Afdeling. Zij stellen dat de omgevingsvergunning kan worden verleend tot 4 maart 2025 (10 jaar dus na het besluit van 4 maart 2015).

De Afdeling was het met de rechtbank eens. Volgens de Afdeling heeft de rechtbank met juistheid overwogen dat uit artikel 4, elfde lid van bijlage II van het Bor volgt dat slechts voor een periode van maximaal tien jaar met gebruik van de bevoegdheid uit het genoemde artikel kan worden afgeweken van het bestemmingsplan. De termijn van tien jaar als bedoeld in artikel 4, elfde lid, van bijlage II Bor is in dit geval aangevangen op de datum waarop met toepassing van artikel 17 van de WRO vrijstelling is verleend voor de met het bestemmingsplan strijdige bouw en het daarmee strijdige gebruik. De termijn begint dus te lopen vanaf het moment dat het met het bestemmingsplan strijdige gebruik is begonnen en niet vanaf wanneer de omgevingsvergunning is verleend. Dat betekent dus dat de termijn inderdaad is beginnen te lopen vanaf 8 juli 2008 en de omgevingsvergunning slechts gelding heeft tot uiterlijk 8 juli 2018.

Wilt u op de hoogte worden gehouden van meer interessante jurisprudentie op het gebied van het ruimtelijke ordeningsrecht of heeft u interesse in een (basis)cursus Wabo? Dan bent u bij de Praktijk Academie Omgevingsrecht (onderdeel van Tonnaer) aan het juiste adres! Voor de gemeente Leidschendam-Voorburg heeft Tonnaer recentelijk tot tevredenheid deze cursussen gegeven.

Raad van State bevestigt: combinatie van ‘kruimels’ mogelijk bij afwijking bestemmingsplan

In haar uitspraak van 22 maart 2017 (ECLI:NL:RVS:2017:744) bevestigt de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (Afdeling), in navolging van enkele rechtbanken (zie o.a. Rb Midden-Nederland, 15 maart 2016, ECLI:NL:RBMNE:2016:1335 en Rb Overijssel, 24 december 2015, ECLI:NL:RBOVE:2015:5706) dat het mogelijk is om met  een omgevingsvergunning als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, sub c van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht af te wijken van het bestemmingsplan met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, sub a onder 2 Wabo en daarbij verschillende onderdelen van de zogenoemde kruimellijst, die is opgenomen in artikel 4 van Bijlage II bij het Besluit omgevingsrecht (Bor) te combineren.

Nader toegelicht

Indien een bepaald project in strijd is met het geldende bestemmingsplan en er in dat bestemmingsplan geen mogelijkheden zijn opgenomen om er met een omgevingsvergunning van af te wijken (een zogenoemde binnenplanse afwijkingsbevoegdheid) biedt artikel 2.12, eerste lid, sub a van de Wabo nog twee mogelijkheden om het project met een omgevingsvergunning, in afwijking van het geldende bestemmingsplan te vergunnen. In bepaalde situaties kan een project met de korte, reguliere procedure van de Wabo worden vergund. Die gevallen, als bedoeld in artikel 2.12, eerste lid, sub a van de Wabo, zijn opgesomd in artikel 4 van Bijlage II bij het Bor. In de praktijk wordt dit aangeduid als de ‘kruimelgevallenregeling’. Kan een project niet onder een van die gevallen worden geschaard, dan resteert de uitgebreide procedure met ruimtelijke onderbouwing.

 Wat nu wanneer een project niet geheel onder één categorie van artikel 4 Bijlage II Bor valt, maar het project wel wordt  ‘afgedekt’ door een combinatie van twee categorieën? Op dit punt zijn in de praktijk de nodige vragen gerezen, met name in situaties waarbij transformatie van een bestaand gebouw naar een andere functie plaatsvindt, in combinatie met een uitbreiding van dat gebouw. De functiewijziging is mogelijk op basis van onderdeel 9 van artikel 4 Bijlage II Bor. Dat onderdeel luidt als volgt: ‘het gebruiken van bouwwerken, eventueel in samenhang met bouwactiviteiten die de bebouwde oppervlakte of het bouwvolume niet vergroten, en van bij die bouwwerken aansluitend terrein, mits, voor zover gelegen buiten de bebouwde kom, het uitsluitend betreft een logiesfunctie voor werknemers of de opvang van asielzoekers of andere categorieën vreemdelingen’. Op basis van dit onderdeel is het dus mogelijk om met toepassing van de korte, reguliere procedure van de Wabo binnen de bebouwde kom bijvoorbeeld een kantoorgebouw te veranderen in een appartementencomplex of een winkel om te vormen naar een horecazaak. Uit de redactie blijkt dat de bebouwde oppervlakte of het bouwvolume niet mag worden vergroot. Bij toepassing van dit onderdeel is uitbreiding van het bouwwerk waarvan de functie wordt gewijzigd dus niet mogelijk. Het uitbreiden van dat gebouw is – binnen de bebouwde kom – echter wel mogelijk op basis van onderdeel 1: ‘een bijbehorend bouwwerk of uitbreiding daarvan(…)’. Kunnen beide onderdelen nu worden gecombineerd, of wordt daardoor het systeem van de wettelijke regeling doorkruist, aangezien daardoor voorbij wordt gegaan aan de voorwaarde dat de bebouwde oppervlakte of het bouwvolume niet mag worden vergroot bij toepassing van onderdeel 9?

 In de uitspraak van 22 maart 2017 bevestigt de Afdeling dat in een dergelijk geval beide onderdelen kunnen worden gecombineerd. Daarvoor verwijst de afdeling naar de Nota van toelichting op de wijziging van het Bor per 1 november 2014 (Stb 2014, 333). Daaruit blijkt namelijk dat de wetgever heeft beoogd een dergelijke combinatie mogelijk te maken.  

Tonnaer helpt u verder!

Heeft u vragen over de toepassing van kruimelgevallenregeling in het algemeen of over de toepassing bij de transformatie van (leegstaand) vastgoed in het bijzonder? Neem dan vrijblijvend contact met ons op via uw contactpersoon bij Tonnaer of via onderstaande gegevens.

Voorbeelden van het omgevingsplan

Door Armando Snijders[1]

Al behoorlijk wat gemeenten experimenteren met het ‘bestemmingsplan met verbrede reikwijdte’. Doel van al die experimenten is vooral oefenen met het maken van een omgevingsplan, vooruitlopend op de Omgevingswet. Standaarden zijn er nog niet en er zijn dan ook al verschillende varianten bedacht, voor zowel heel flexibele als meer gedetailleerde plannen.[2]

De meeste gemeenten willen hun bestemmingsplan met verbrede reikwijdte al zoveel mogelijk vormgeven als een omgevingsplan conform de Omgevingswet. Dat betekent dat in ieder geval functies aan locaties moeten worden toegedeeld en dat regels moeten worden gegeven voor activiteiten die in de fysieke leefomgeving kunnen worden verricht.

Bouwen Slopen
Aanleggen Verrichten van werkzaamheden
Kappen Opslaan
Parkeren Innemen ligplaats
Innemen van een standplaats Splitsen of onttrekken woonruimten
Kamperen Houden van een evenement
Maken van reclame Houden van dieren
Milieuhinder bij activiteiten (‘overkoepeling’ / kaders)

Voorbeelden van in het omgevingsplan te reguleren activiteiten

Wat we daarbij veel zien, is een gebiedsgerichte benadering: het grondgebied van de gemeente wordt ingedeeld in gebieden met elk hun eigen kenmerken, waarden en doelstellingen. Per gebied wordt gekeken welke regeling daarvoor het meest passend is. Vaak worden de regels vervolgens gebiedsgericht opgesteld, in plaats van de meer perceelsgerichte benadering die veel bestemmingsplannen kennen als het gaat om het geven van bestemmingen aan gronden. Voor verschillende onderwerpen of thema’s kan de aard van de regeling binnen zo’n gebied verschillen. Zo ligt in de historische binnenstad van Oldenzaal een gedetailleerde regeling voor bouwactiviteiten voor de hand gelet op de te beschermen monumentale en cultuurhistorische waarden. Maar om initiatieven te faciliteren en stimuleren die de leegstandsproblematiek helpen oplossen, kan voor de gebruiksmogelijkheden een (heel) ruime regeling gewenst zijn. In Oldenzaal worden verder de mogelijkheden bekeken voor een globale functietoedeling, waarin bijvoorbeeld de functies ‘verkeer’, ‘groen’ en ‘water’ niet meer afzonderlijk worden aangeduid. Voordeel daarvan is een grote mate van flexibiliteit en onderlinge uitwisselbaarheid van functies: voor de aanleg van een rotonde die net buiten een verkeersbestemming valt of voor parkeerplaatsen in het groen, hoeft geen procedure meer te worden gevolgd. De vraag is natuurlijk wel hoe dan bijvoorbeeld structureel groen beschermd wordt. Veelal is dat gemeente-eigendom, zodat een omgevingsvisie op dit punt wellicht al voldoende sturing geeft.

Voorbeeld van gebiedsgerichte functietoedeling, zonder detailbestemmingen

In Oldenzaal wordt in die gebiedsgerichte benadering ook gedacht aan een onderscheid tussen de gewenste situatie en de bestaande situatie. Functies die niet binnen de doelstellingen voor het gebied passen, zijn in de kaartlaag met de gewenste situatie niet zichtbaar. De bestaande rechten worden via de kaartlaag met de bestaande situatie met bijbehorende regeling wel beschermd. Het omgevingsplan geeft op deze manier al direct een regeling voor de situatie waarin ongewenste functies verdwijnen, zonder dat daarvoor een planwijziging nodig is.

Voor het voorontwerp-omgevingsplan De Kade in de gemeente Maassluis wordt een enigszins vergelijkbare systematiek gehanteerd, maar dan voor een transformatielocatie. In dit plan wordt een gebiedsbeschrijving gegeven met kwalitatieve en kwantitatieve normen (kwaliteitseisen) gericht op het verkrijgen van een goede omgevingskwaliteit. Deze normen dienen als kapstok voor de rest van het plan, waarin deze normen nader worden geconcretiseerd, maar waarin ook geclausuleerde afwijkingsmogelijkheden worden gegeven. De regels bevatten de kaders en randvoorwaarden waarbinnen nieuwe ontwikkelingen zijn toegestaan. Deze kaders garanderen een goed woon- en leefklimaat en een goede scheiding van hinderveroorzakende functies (zoals bebouwing die voor schaduwwerking kan zorgen) en daarvoor gevoelige functies (zoals woningen waarvoor een bezonningsnorm in het plan is opgenomen).

Indeling van de regels van het voorontwerp-omgevingsplan De Kade (Maassluis)

Een andere werkwijze wordt gevolgd in de gemeente Gooise Meren voor het omgevingsplan Bussum. Daar is leidend een indeling in thema’s met een bijbehorend kaartbeeld en een bijbehorende regeling. De bestaande verordeningen en andere regelingen worden via die thema’s geïntegreerd. Zo worden in het thema ‘Water’ de gebruiksregels uit het bestemmingsplan voor de bestemming ‘water’ opgenomen, alsmede de regels uit de Ligplaatsenverordening. In het thema ‘Bouwen’ worden onder andere de bouwregels uit het bestemmingsplan, de regels voor ruimtelijke kwaliteit uit de welstandsnota, de regels uit de Bouwverordening en de regels uit de Verordening afvoer hemelwater en grondwater samengevoegd. Regels uit bijvoorbeeld de Parkeerverordening, de Wegsleepverordening, delen van de APV en het bestemmingsplan voor de bestemming ‘Verkeer’ worden geregeld binnen het thema ‘Verkeer’. Voor een voorbeeld van een mogelijke digitale ontsluiting van een dergelijk omgevingsplan wordt verwezen naar: http://omgevingsplandemo.geonovum.nl.

Voorbeeld inhoudsopgave thema ‘Verkeer’

Een andere optie is het aanleggen van een ‘ladekast’ met regelingen, die op percelen of gebieden van toepassing worden verklaard. Deze systematiek kennen we nog uit de jaren ’60, waarbij bijvoorbeeld met een tabel werd gewerkt:

Gebied A Gebied B Gebied C Gebied D Gebied E
Wonen 1 X X X
Wonen 2 X
Detailhandel X
Recreatie X X
Bouwen 1 X X
Bouwen 2 X X X
Uitwegen 1 X X X

Dit zijn maar enkele voorbeelden uit de praktijk. Er wordt ook in vergaande mate geëxperimenteerd met flexibele planvormen, waarbij bijvoorbeeld wordt gewerkt met een scorematrix. Aan een dergelijke matrix worden nieuwe initiatieven getoetst op hun bijdrage of afbreuk aan diverse aspecten, zoals geluid, geur, parkeren, welstand, cultuurhistorie en toerisme. De bedoeling is dat dit een integrale afweging stimuleert, waarbij gekeken wordt of een initiatief per saldo een positieve bijdrage levert aan de kwaliteit van de leefomgeving. Het voordeel hiervan is dat negatief scoren op een aspect, niet direct tot weigering van een initiatief hoeft te leiden. Een andere flexibele manier van regelen wordt gevonden in formuleringen als: “functies die bijdragen aan een levendig centrum zijn toegestaan”, uiteraard vervolgens voorzien van de nodige randvoorwaarden.

Zo levert de huidige praktijk waarbij vooruit wordt gelopen op de Omgevingswet al tal van interessante en onderling behoorlijk uiteenlopende voorbeelden. In de Inspiratiegids Bestemmingsplan met verbrede reikwijdte van het ministerie van Infrastructuur en Milieu, waarvan binnenkort een nieuwe versie zal verschijnen, worden nog veel meer voorbeelden behandeld.

[1] Mr. Armando Snijders is senior jurist bij Tonnaer Adviseurs in Omgevingsrecht en docent bij de Praktijkacademie Omgevingsrecht.

[2] De in dit artikel genoemde plannen verkeren nog in de voorbereidende fase. De uiteindelijke regeling kan er heel anders uit gaan zien. De gegeven voorbeelden dienen dan ook alleen ter inspiratie.

Annotatie over ondersteunende horeca en toetsing criterium ontoelaatbaar nadelige beïnvloeding woon- en leefklimaat bij APV-exploitatievergunning

In het juridische vakblad de Gemeentestem (Gst. 2017/23) is onlangs een annotatie verschenen van mr. Yuval Schönfeld over de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State van 19 september 2016 (ECLI:NL:RVS:2016:2466). In deze uitspraak komen drie leerstukken aan de orde die voor de praktijk erg interessant zijn. Dit artikel geeft een samenvatting van de uitgebreidere annotatie die hier kunt downloaden.

  1. Ondersteunende of ondergeschikte horeca

Ten eerste was in de uitspraak de vraag aan de orde wanneer er gesproken kan worden van ondersteunende horeca ten dienste van de hoofdfunctie sporthal. De uitspraak had betrekking op de verlening van een exploitatievergunning op grond van de APV. In de APV was vastgelegd dat de desbetreffende vergunning niet zal worden verleend als de activiteit niet past binnen het vigerende bestemmingsplan. In de annotatie wordt onder andere beschreven dat een dergelijke bepaling in de APV op het eerste gezicht lijkt op een weigeringsgrond, maar dit eigenlijk een afstemmingsbepaling is tussen de APV en het bestemmingsplan.

De Afdeling was van oordeel dat het in de horecaruimte van een sporthal faciliteren van feesten, zoals verjaardagsfeesten en bruiloften, niet ten dienste staat van de hoofdfunctie sport, zodat een dergelijk gebruik niet als ondersteunende horeca in de zin van het bestemmingsplan is aan te merken.

In de annotatie worden verschillende uitspraken behandeld waarin door de Afdeling wordt beoordeeld of er nog gesproken kan worden van ondersteunende of ondergeschikte horeca bij de hoofdfunctie. Hierbij is onder andere het volgende relevant:

  • Staat het ondersteunende gebruik ten dienste van de hoofdbestemming?
  • Wat is de oppervlakte of het maximaal toegestane percentage voor de ondersteunende functie in relatie tot de totale oppervlakte van de hoofdbestemming?
  • Hoe is het omzetpercentage van de ondergeschikte functie in relatie tot de omzet die wordt gegenereerd met de hoofdfunctie?
  • Hoeveel fte’s zijn er werkzaam in de ondergeschikte functie in relatie tot het aantal werkzame fte’s in de hoofdfunctie?
  1. Kortdurend en incidenteel gebruik in strijd met het bestemmingsplan?

Ook wordt in de annotatie ingegaan op het leerstuk van het kortdurende en incidentele gebruik in strijd met het bestemmingsplan. Het maximaal vijf keer per jaar houden van een feest dat niet ten dienste staat van de hoofdfunctie (sporthal) is geen kortdurend en incidenteel gebruik in strijd met het bestemmingsplan, dat bij wijze van uitzondering toch wordt toegelaten.

  1. Toetsing van het criterium van het ontoelaatbaar nadelig beïnvloeden woon- of leefsituatie omgeving van het horecabedrijf

Tenslotte komt in de annotatie aan bod hoe dient te worden omgegaan met het toetsingscriterium in veel APV’s van het op ontoelaatbare wijze nadelig beïnvloeden van de woon- of leefsituatie in de omgeving van het horecabedrijf. Gesteld was door het bevoegde gezag dat wordt voldaan aan de geluidsnormen uit het Activiteitenbesluit en de APV. Met deze conclusie kon volgens de Afdeling niet worden volstaan. De beoordeling of het woon- of leefklimaat ontoelaatbaar nadelig wordt beïnvloed is immers een andere dan de beoordeling of aan bedoelde geluidsnormen wordt voldaan. Krachtens vaste jurisprudentie is bij de beoordeling of de woon- en leefsituatie in de omgeving van het horecabedrijf ontoelaatbaar nadelig wordt beïnvloed het toegelaten geluidsniveau een gegeven. Bij de APV-vergunningverlening zal er van uit moeten worden gegaan dat de horeca-inrichting aan de gestelde milieunormen voldoet en dat daarvan de volgens die normen maximaal toelaatbare milieueffecten uitgaan. De beoordeling of een horeca-inrichting aan de gestelde geluidsnormen voldoet, kan uitsluitend in het kader van de handhaving van de Wet milieubeheer aan de orde komen, zodat indien daaraan niet wordt voldaan, gebruik moet worden gemaakt van de aan de milieuwetgeving te ontlenen bevoegdheden tot handhaving. Het bevoegd gezag moet in het kader van de APV-vergunningverlening een verdere toetsing en belangenafweging verrichten aan andere in de APV opgenomen criteria (onder andere het karakter van de straat en de wijk waarin het horecabedrijf is gelegen of zal zijn gelegen, de aard van het horecabedrijf en de spanning waaraan het woonmilieu ter plaatse reeds bloot zal komen te staan dor de exploitatie). Er moet dus een afweging worden gemaakt waarin ook moet worden betrokken of een horeca-inrichting op de desbetreffende locatie toelaatbaar is. Daarbij mag ook het karakter van de omgeving van de horeca-inrichting worden betrokken en de uitstraling van de horeca-inrichting op de omgeving. In de geannoteerde Afdelingsuitspraak is overwogen dat het feit dat aan de geluidsnormen wordt voldaan krachtens de jurisprudentie een gegeven is waar in het kader van de APV-vergunningverlening van uit moet worden gegaan. Van een verdere belangenafweging, zoals de APV vereist, is niet gebleken. Vandaar dat de Afdeling aangeeft dat de beoordeling of het woon- en leefklimaat ontoelaatbaar nadelig wordt beïnvloed een andere is dan de beoordeling of aan de geluidsnormen wordt voldaan.

De volledige annotatie van mr. Yuval Schönfeld uit het juridische vakblad de Gemeentestem (Gst. 2017/23) kunt u hier downloaden.

Tonnaer Adviseurs helpt u verder!

Heeft u ook behoefte aan een advies over deze problematiek of over een andere handhavings- of juridische kwestie?  Of wilt u advies over de toepassing van deze leerstukken in uw concrete situatie? Neem dan telefonisch contact op met mr. Yuval Schönfeld (tel. 040-2571336). Tonnaer Adviseurs kan ondersteuning bieden door middel van de deskundigheid van onze juristen en planologen. Zij staan klaar om u te adviseren!

Wetsvoorstel afschaffing actualiseringsplicht bestemmingsplannen en beheersverordeningen

Op 26 januari jl. heeft minister Schultz een wetsvoorstel ingediend dat strekt tot afschaffing van de actualiseringsplicht voor bestemmingsplannen en beheersverordeningen die elektronisch raadpleegbaar zijn. Het is nog niet bekend wanneer de voorgestelde wet in werking zal treden, maar uit de parlementaire stukken blijkt wel dat spoedige inwerkingtreding wordt beoogd.

Strekking

Sinds de inwerkingtreding van de Wet ruimtelijke ordening op 1 juli 2008 zijn gemeenten verplicht om bestemmingsplannen en beheersverordeningen binnen een periode van tien jaar na vaststelling opnieuw vast te stellen. De minister stelt voor deze actualiseringsplicht vooruitlopend op de Omgevingswet te laten vervallen. In het kader van de Omgevingswet moeten gemeenten hun bestemmingsplannen, beheersverordeningen en lokale verordeningen over de fysieke leefomgeving samenvoegen tot en ombouwen naar één consistent en gebiedsdekkend omgevingsplan. Direct na inwerkingtreding van de Omgevingswet heeft elke gemeente van rechtswege een omgevingsplan. Dit is geen volwaardig omgevingsplan. Het omgevingsplan van rechtswege zal uit twee onderdelen bestaan: 1. het geldende ruimtelijke regime, dat onder meer bestaat uit bestemmingsplannen en beheersverordeningen, en 2. bepaalde algemene regels, die thans zijn opgenomen in het Activiteitenbesluit milieubeheer en die niet terugkomen in het Besluit activiteiten leefomgeving. Naar verwachting krijgen gemeenten vervolgens een periode van tien jaar om een volwaardig omgevingsplan op te stellen. In deze overgangsfase moeten gemeenten het ruimtelijke regime per locatie ombouwen naar regels die voldoen aan de eisen van de Omgevingswet en uitvoeringsregelgeving en moeten gemeentelijke verordeningen over de fysieke leefomgeving in het omgevingsplan worden geïntegreerd. De minister erkent dat dit een aanzienlijke opgave is die veel tijd en inspanning zal kosten. Doel van de afschaffing van de actualiseringsplicht is dan ook dat gemeenten in aanloop naar de Omgevingswet meer capaciteit krijgen om te beginnen met de voorbereidingen voor het op te stellen omgevingsplan.

Gevolgen

Het wetsvoorstel heeft geen gevolgen voor lopende procedures tot vaststelling van bestemmingsplannen of beheersverordeningen. Deze kunnen worden voortgezet. Het wetsvoorstel doet immers niets af aan de bevoegdheid van gemeenten om bestemmingsplannen en beheersverordeningen vast te stellen. Ondanks dat actualisering straks niet meer verplicht is voor elektronisch raadpleegbare bestemmingsplannen, kan actualisering bovendien nog steeds wenselijk zijn uit het oogpunt van een goede ruimtelijke ordening. Gemeenten blijven er natuurlijk verantwoordelijk voor dat het planologische regime actueel is en voldoet aan een goede ruimtelijke ordening, ook zonder generieke actualiseringsplicht. Dat geldt straks onder de Omgevingswet ook. Waar het Rijk zaken niet meer verplicht voorschrijft, is het aan de gemeente om deze verantwoordelijkheid te pakken. Ook moeten gemeenten onverkort gevolg geven aan instructieregels uit provinciale verordeningen en algemene maatregelen van bestuur en aan instructies uit zelfstandige aanwijzingsbesluiten. Bestemmingsplannen moeten dus nog steeds voor de in de instructies aangegeven tijdstippen worden aangepast.

Reikwijdte

De afschaffing van de actualiseringsplicht is “beperkt” tot bestemmingsplannen en beheersverordeningen die elektronisch raadpleegbaar zijn op www.ruimtelijkeplannen.nl. De minister geeft aan dat het hierbij om de volgende plannen gaat:

  • plannen die op grond van de Wet ruimtelijke ordening digitaal zijn vastgesteld volgens de op grond het Besluit ruimtelijke ordening voorgeschreven standaarden (IMRO2008 en IMRO2012);
  • plannen die zijn vastgesteld volgens een oudere standaard (IMRO2006) die destijds niet werd voorgeschreven, maar die wel werd gebruikt en die plannen op een vergelijkbare wijze raadpleegbaar maakt; en
  • oudere plannen die nog niet zijn opgesteld volgens digitale standaarden, maar waarvan wel een ingescande versie beschikbaar is gesteld op www.ruimtelijkeplannen.nl (Planconour & PDF, ofwel PRPCP2008).

Voor plannen die niet raadpleegbaar zijn op www.ruimtelijkeplannen.nl blijft de actualiseringsplicht uit de Wet ruimtelijke ordening van kracht tot de Omgevingswet in werking treedt. Onder de Omgevingswet komt de tienjaarlijkse actualiseringsplicht te vervallen.

Tonnaer helpt u verder!

Het wetsvoorstel biedt aan gemeenten de gelegenheid om bestaande ruimtelijke plannen die nog niet op www.ruimtelijkeplannen.nl beschikbaar zijn alsnog in een raadpleegbare ingescande versie aan te bieden op deze website. Hierbij kan worden gedacht aan plannen die zijn vastgesteld in de periode voordat digitale beschikbaarstelling verplicht werd en die op grond van de tienjaarlijkse actualiseringsplicht rond deze tijd geactualiseerd zouden moeten worden. Tonnaer kan u helpen bij het beschikbaar stellen van deze plannen op www.ruimtelijkeplannen.nl. Wij kunnen de plannen voor u gereedmaken voor digitale beschikbaarstelling conform de in het wetsvoorstel omgeschreven wijze (PRPCP2008), zodat u ook deze plannen straks niet meer hoeft te actualiseren. En natuurlijk kunnen wij u ook helpen met de voorbereidingen voor het omgevingsplan en het opstellen daarvan. Ook kunnen wij ondersteunen bij het gehele implementatietraject van de Omgevingswet.